核心提示

我國(guó)濕地保護(hù)經(jīng)歷了濕地開發(fā)期、政策轉(zhuǎn)型期、全面保護(hù)期、高質(zhì)量發(fā)展期四個(gè)階段。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)力度不斷加大，濕地生態(tài)狀況持續(xù)改善，但仍面臨全球氣候變化、濕地重要性認(rèn)識(shí)不足等挑戰(zhàn)。為此，本文結(jié)合濕地保護(hù)政策的演變，提出了濕地保護(hù)修復(fù)的典型模式及相關(guān)建議。

本文引用信息

張明祥.我國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)的政策演變及建議[J].中國(guó)土地,2023(12):14-17.

濕地是地球重要生態(tài)系統(tǒng)之一，被譽(yù)為“地球之腎”“物種基因庫(kù)”，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對(duì)維護(hù)我國(guó)生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。然而，由于氣候變化和人類不合理地開發(fā)利用等原因，很多濕地都面臨面積萎縮、功能退化和生物多樣性下降等問(wèn)題，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)濕地保護(hù)的重視程度不斷提升，并采取相應(yīng)的措施和手段加強(qiáng)濕地保護(hù)與管理，以促進(jìn)濕地可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)濕地保護(hù)政策的演變及特征

濕地開發(fā)期（1949—1991年），對(duì)濕地的功能與價(jià)值認(rèn)識(shí)不足。新中國(guó)成立初期，我國(guó)人口持續(xù)增長(zhǎng)和糧食供給相對(duì)短缺的矛盾，始終主導(dǎo)著我國(guó)土地利用政策。在以糧為綱、向土地要糧的單一農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)思想的指導(dǎo)下，社會(huì)公眾嚴(yán)重低估了濕地對(duì)人類生存發(fā)展的重要意義，追求將濕地變成農(nóng)田，造成了長(zhǎng)期的濕地開墾壓力，且這種壓力越來(lái)越大。

這一時(shí)期，大量濕地被大規(guī)模圍墾和開發(fā)，濕地面積銳減。同時(shí)，長(zhǎng)期的人水爭(zhēng)地、圍湖造田、圍灘造地等，也阻隔了河湖的天然聯(lián)系，使得濕地功能退化或喪失。

政策轉(zhuǎn)型期（1992—2012年），由鼓勵(lì)濕地開發(fā)向濕地保護(hù)轉(zhuǎn)型。1992年1月，我國(guó)正式加入《濕地公約》，采取了一系列旨在保護(hù)濕地的措施。濕地的功能與價(jià)值逐漸受到重視，但并未主流化。1998年，我國(guó)遭遇長(zhǎng)江全流域的洪澇災(zāi)害。其間，濕地的洪水調(diào)蓄功能得到充分發(fā)揮。此后，國(guó)家制定了“封山植樹、退耕還林，平垸行洪、退田還湖，以工代賑、移民建鎮(zhèn)，泄淤除障、疏浚河湖”的“32字方針”，在長(zhǎng)江中下游地區(qū)開展了濕地恢復(fù)工程。

這一時(shí)期，社會(huì)公眾逐漸認(rèn)識(shí)到濕地的重要性，從過(guò)去的開發(fā)利用濕地逐漸過(guò)渡到優(yōu)先保護(hù)濕地。在工程規(guī)劃體系方面，2003年9月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布了《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃(2002—2030年)》作為我國(guó)濕地保護(hù)長(zhǎng)期規(guī)劃，陸續(xù)實(shí)施三個(gè)濕地保護(hù)五年期規(guī)劃。國(guó)家投入大量資金實(shí)施工程項(xiàng)目，并帶動(dòng)地方共同開展?jié)竦厣鷳B(tài)保護(hù)修復(fù)。

濕地全面保護(hù)期（2013—2021年），將濕地保護(hù)納入國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略中。黨的十八大報(bào)告明確提出，“擴(kuò)大濕地面積，保護(hù)生物多樣性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性”。黨的十九大報(bào)告又提出，“強(qiáng)化濕地保護(hù)和恢復(fù)”。特別是2016年11月出臺(tái)的《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確了全面保護(hù)濕地、強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管、推進(jìn)退化濕地修復(fù)等指導(dǎo)思想，并將濕地保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化等作為各級(jí)政府的剛性任務(wù)和考核指標(biāo)。

這一時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視濕地保護(hù)修復(fù)工作，將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，出臺(tái)了一系列政策文件，作出了一系列決策部署，并將濕地保護(hù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；同時(shí)，健全與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制，推動(dòng)各級(jí)政府采取多種措施推進(jìn)濕地保護(hù)與發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展期（2022年至今），濕地保護(hù)全面進(jìn)入法治化軌道。我國(guó)于2022年6月施行了《濕地保護(hù)法》，28個(gè)省份也先后出臺(tái)了濕地保護(hù)法規(guī)。作為我國(guó)首部專門保護(hù)濕地的法律，《濕地保護(hù)法》立足濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)修復(fù)，確立了“保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格管理、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)、合理利用”的基本原則，構(gòu)建起濕地保護(hù)管理頂層設(shè)計(jì)的“四梁八柱”，為我國(guó)濕地保護(hù)的高質(zhì)量發(fā)展提供了有力的法治保障。

這一時(shí)期，我國(guó)通過(guò)制定《濕地保護(hù)法》，為全社會(huì)強(qiáng)化濕地保護(hù)和修復(fù)提供了法律遵循。與我國(guó)現(xiàn)有的單一要素自然資源法律相比較，該法更加注重生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)。這也表明，我國(guó)從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，建立了完整的濕地保護(hù)法律制度體系，使?jié)竦乇Ｗo(hù)正式走向法治化之路。

我國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

濕地保護(hù)管理體系基本建成。目前，我國(guó)設(shè)有國(guó)家層面濕地管理專門機(jī)構(gòu)，地方也成立了各級(jí)濕地管理機(jī)構(gòu)；初步建立起由林草主管部門負(fù)責(zé)的濕地保護(hù)管理體制，以及地方政府濕地保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了濕地保護(hù)合力。

我國(guó)實(shí)行濕地面積總量控制制度，把重要濕地納入生態(tài)保護(hù)紅線，國(guó)土“三調(diào)”將濕地列為一級(jí)地類；加快建設(shè)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，把約1100萬(wàn)公頃濕地納入國(guó)家公園體系，重點(diǎn)建設(shè)三江源、青海湖、若爾蓋、黃河口、遼河口、松嫩鶴鄉(xiāng)等濕地類型國(guó)家公園；已建立600多處濕地類型自然保護(hù)區(qū)、903處國(guó)家濕地公園和為數(shù)眾多的濕地保護(hù)小區(qū)；已建立包括國(guó)家重要濕地（含國(guó)際重要濕地）、省級(jí)重要濕地、一般濕地的分級(jí)管理體系，指定了國(guó)際重要濕地82處，認(rèn)定國(guó)家重要濕地58處，建立了省級(jí)重要濕地1090處。13個(gè)城市獲得“國(guó)際濕地城市”稱號(hào)。每年開展的國(guó)際重要濕地生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)表明，我國(guó)生態(tài)狀況明顯改善，生態(tài)功能有效發(fā)揮，總體呈向好趨勢(shì)。

全面推進(jìn)實(shí)施一批濕地保護(hù)修復(fù)重大工程。“十三五”期間，中央財(cái)政投入98.7億元，開展?jié)竦乇Ｗo(hù)與恢復(fù)重大工程，以及濕地生態(tài)效益補(bǔ)償補(bǔ)助、退耕還濕、濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目?！笆奈濉币詠?lái)，國(guó)家林草局在“雙重”（全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程）區(qū)域的國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地、濕地類型的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，組織實(shí)施了一批濕地保護(hù)修復(fù)重大工程，以提升退化濕地的生態(tài)功能。

目前，我國(guó)實(shí)施濕地保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目3400多個(gè)，新增和修復(fù)濕地1200多萬(wàn)畝，濕地面積達(dá)到8.5億畝左右。

此外，我國(guó)還組織實(shí)施了44個(gè)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)工程項(xiàng)目，在洞庭湖、洱海、巢湖、烏梁素海等重要生態(tài)區(qū)開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)，已完成保護(hù)修復(fù)面積17.9萬(wàn)公頃；組織實(shí)施了“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)、渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)、生態(tài)修復(fù)和海岸帶保護(hù)修復(fù)工程等重大項(xiàng)目，已修復(fù)濱海濕地三萬(wàn)公頃；尤其是經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)初步扭轉(zhuǎn)了紅樹林面積急劇減少的趨勢(shì)，成為世界上少有的紅樹林面積增加的國(guó)家之一。

我國(guó)濕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，由于對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)重要性認(rèn)識(shí)不足，全球范圍內(nèi)的濕地生態(tài)系統(tǒng)都遭受了嚴(yán)重的破壞，濕地的消失速度是森林的三倍。自1970年以來(lái)，全球超過(guò)35%的濕地已退化或喪失。

根據(jù)全國(guó)第二次濕地資源調(diào)查結(jié)果分析，我國(guó)濕地面臨的主要威脅包括濕地面積減少、濕地生物多樣性下降和濕地功能衰退。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有40%的重要濕地面臨嚴(yán)重退化威脅。歷史上濕地資源豐富的長(zhǎng)江中下游地區(qū)、三江平原、松嫩平原及若爾蓋沼澤濕地、東部沿海灘涂、河口三角洲及紅樹林等區(qū)域都遭受了嚴(yán)重的天然濕地喪失或“消亡”。

我國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)的典型模式

以問(wèn)題為導(dǎo)向的濕地保護(hù)修復(fù)模式。該模式通過(guò)實(shí)地調(diào)研、座談、訪問(wèn)等方法，對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的保護(hù)對(duì)策、規(guī)劃方案和工程措施，以實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的總體最優(yōu)。其確定的問(wèn)題須經(jīng)過(guò)排序處理，即將嚴(yán)重影響保護(hù)管理有效性、經(jīng)過(guò)人為努力有可能解決的問(wèn)題列為優(yōu)先級(jí)。

如，位于黑龍江省的扎龍濕地是我國(guó)最大的以鶴類等大型水禽為主體的珍稀鳥類和濕地生態(tài)類型國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。由于受到自然因素及人類活動(dòng)的影響，以及缺乏對(duì)水資源和濕地的統(tǒng)一管理，人地爭(zhēng)水矛盾突出，致使扎龍濕地生態(tài)環(huán)境惡化并有加劇的趨勢(shì)。針對(duì)扎龍濕地缺水導(dǎo)致生態(tài)退化的問(wèn)題，自2001年開始，各級(jí)水資源主管部門共同協(xié)作，實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水工程，連續(xù)20多年通過(guò)跨流域調(diào)水，引入嫩江水流為扎龍濕地生態(tài)補(bǔ)水，取得了較好的效果。

筆者認(rèn)為，根據(jù)目前我國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)的實(shí)際情況，基于問(wèn)題導(dǎo)向的濕地保護(hù)修復(fù)模式比較適宜，不僅可對(duì)實(shí)施解決問(wèn)題方案進(jìn)行優(yōu)先排序，還可實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有資源的合理優(yōu)化。

基于濕地生態(tài)特征的濕地保護(hù)修復(fù)模式。濕地生態(tài)特征是濕地生態(tài)系統(tǒng)組分、生態(tài)過(guò)程和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)三大部分在特定時(shí)間點(diǎn)的組合，其驅(qū)動(dòng)因素包括自然驅(qū)動(dòng)與人為驅(qū)動(dòng)。該模式包括確定和描述濕地的關(guān)鍵生態(tài)特征、確定可接受的生態(tài)特征變化范圍以及威脅因素、開展有針對(duì)性的濕地保護(hù)管理。

如，四川省邛海濕地屬長(zhǎng)江流域、雅礱江水系，是全省第二大淡水湖。為加強(qiáng)對(duì)邛海濕地的保護(hù)修復(fù)，西昌市采取了如下措施：一是基于維持濕地生態(tài)特征穩(wěn)定的需要，出臺(tái)相關(guān)保護(hù)文件，加大保護(hù)力度；二是基于生態(tài)特征整體性保護(hù)的需要，實(shí)施邛海全流域保護(hù)；三是實(shí)施“三退三還”（退塘還濕、退田還濕、退房還濕）、生物多樣性恢復(fù)、湖濱緩沖帶、鳥類棲息地恢復(fù)等方式，修復(fù)邛海濕地生態(tài)系統(tǒng)。這些措施使得邛海水域及濕地面積從26.4平方公里恢復(fù)到34平方公里，其湖水水質(zhì)得以提升、生物多樣性得以恢復(fù)、濕地生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)，并改善了全市的人居環(huán)境。

筆者認(rèn)為，基于濕地生態(tài)特征穩(wěn)定開展?jié)竦乇Ｗo(hù)修復(fù)，需要在以往僅僅強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的物種及其生境保護(hù)的基礎(chǔ)上，突出生態(tài)過(guò)程的保護(hù)以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

“濕地保護(hù)修復(fù)+”模式。該模式是在水利工程、水體治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)等建設(shè)過(guò)程中，依托濕地保護(hù)修復(fù)工程，通過(guò)自然恢復(fù)和人工措施，恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、濕地功能和保護(hù)特殊物種，以此實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)修復(fù)與其他工程的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)效益的最大化，從而發(fā)揮濕地的多種生態(tài)功能。

如，海南省?？谑形逶春拥摹皾竦乇Ｗo(hù)修復(fù)+水利工程”模式把水利工程與濕地保護(hù)相結(jié)合，綜合考慮山水林田湖草等生態(tài)要素，將生態(tài)治水、小微濕地建設(shè)和濕地保護(hù)修復(fù)有機(jī)結(jié)合，使得岸坡自然化、生態(tài)化，有效保護(hù)和提升了濕地的生物多樣性，呈現(xiàn)出都市生命河流景觀。

筆者認(rèn)為，“濕地保護(hù)修復(fù)+水利工程”“濕地保護(hù)修復(fù)+水體治理”“濕地保護(hù)修復(fù)+生態(tài)農(nóng)業(yè)”“濕地保護(hù)修復(fù)+特色產(chǎn)業(yè)”“濕地保護(hù)修復(fù)+環(huán)境治理”等系列模式，在濕地保護(hù)修復(fù)的過(guò)程中，可充分發(fā)揮其在生產(chǎn)、生活、生態(tài)中的多項(xiàng)功能，并將其良好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

相關(guān)建議

筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的濕地保護(hù)修復(fù)工作應(yīng)以《濕地保護(hù)法》為根本遵循，以濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨的問(wèn)題為導(dǎo)向，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)的原則，還要在充分考慮水資源稟賦條件和承載能力的前提下開展系統(tǒng)治理。

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、系統(tǒng)治理、科學(xué)修復(fù)的原則。保護(hù)優(yōu)先方面，應(yīng)在濕地保護(hù)與利用發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先考慮維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性，保障生態(tài)安全。系統(tǒng)治理方面，應(yīng)把握濕地生態(tài)系統(tǒng)和各個(gè)生態(tài)要素的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護(hù)與污染防治、自然資源保護(hù)的內(nèi)在聯(lián)系，系統(tǒng)、全面地開展?jié)竦乇Ｗo(hù)?？茖W(xué)修復(fù)方面，應(yīng)在尊重科學(xué)規(guī)律的基礎(chǔ)上，采用自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的方式修復(fù)受損濕地的生態(tài)功能，恢復(fù)其生物多樣性。

按照山水林田湖草沙一體化治理的理念系統(tǒng)治理。濕地是由各單項(xiàng)自然要素構(gòu)成但又相互依存的統(tǒng)一綜合體，是具有多種功能、各功能相互支撐又相互制約的完整生態(tài)系統(tǒng)。無(wú)論濕地是作為自然資源綜合體，還是作為生態(tài)系統(tǒng)，只要其中一個(gè)要素或一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都將導(dǎo)致濕地資源綜合體或生態(tài)系統(tǒng)受到破壞，進(jìn)而危害整個(gè)生態(tài)安全。筆者認(rèn)為，應(yīng)將濕地生態(tài)系統(tǒng)和各個(gè)生態(tài)要素視為一個(gè)整體，在加強(qiáng)濕地保護(hù)的同時(shí)，也要注重保護(hù)濕地中的野生生物和其他自然資源，以實(shí)現(xiàn)濕地的整體保護(hù)。

因地制宜地根據(jù)各地的水資源稟賦實(shí)施保護(hù)修復(fù)。我國(guó)幅員遼闊，東西地區(qū)和南北地區(qū)跨度大，受季風(fēng)氣候影響，各地區(qū)的降水量、徑流等差別較大，而土地面積和人口數(shù)量更是相差懸殊。因此，各地區(qū)因自然稟賦差異導(dǎo)致的水資源供需矛盾較大，在保障濕地基本生態(tài)用水需求時(shí)，須綜合考慮這些因素，兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，合理配置水資源。

（作者為北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)與自然保護(hù)學(xué)院教授、博導(dǎo)，國(guó)家林業(yè)和草原局自然保護(hù)區(qū)研究中心秘書長(zhǎng)）

文章來(lái)源：中國(guó)土地