近日， 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見》 （以下簡稱《意見》），作為全國碳市場首個綱領(lǐng)性頂層設(shè)計文件，明確提出了碳市場中長期建設(shè)目標(biāo)、實施路徑和關(guān)鍵舉措。其中，配額分配制度是全國碳排放權(quán)交易市場的核心機制，它的合理性和有效性直接決定了市場運行的公平與效率，深刻影響全國碳市場減排激勵作用的發(fā)揮效果。

一、堅持科學(xué)性、公平性和政策導(dǎo)向性，把握好配額分配制度的基本定位與設(shè)計原則

《意見》立足雙碳戰(zhàn)略下的國家溫室氣體管控需求，遵循碳市場建設(shè)進程與發(fā)展規(guī)律，兼顧公平與效率原則，提出具有中國特色的配額分配與管理體系的設(shè)計藍圖。

堅持全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，以將碳市場建設(shè)成為國家溫室氣體減排主渠道為總目標(biāo)，確立配額分配作為碳市場落實雙碳目標(biāo)、完善市場機制的基礎(chǔ)與核心功能定位。通過配額總量控制與漸進收緊機制，將國家減排目標(biāo)分解至企業(yè)層面，倒逼高排放行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。通過配額分配優(yōu)化資源配置，形成合理碳價信號，為綠色金融和低碳技術(shù)投資提供基準(zhǔn)，引導(dǎo)資源配置向低碳領(lǐng)域傾斜。通過有償分配、配額儲備、配額結(jié)轉(zhuǎn)等市場調(diào)節(jié)機制，提升國內(nèi)碳成本傳導(dǎo)能力，增強產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

遵循公平與效率并重、激勵與約束協(xié)同、透明與穩(wěn)定兼顧、發(fā)展與能力匹配4大核心原則，持續(xù)優(yōu)化配額分配方案，在減排剛性、市場活力、行業(yè)承受力之間尋求動態(tài)平衡。一是配額分配總體思路與國家溫室氣體階段性控制目標(biāo)相契合。現(xiàn)階段以強度控制為基礎(chǔ)，采用行業(yè)總體平衡、略有缺口的基準(zhǔn)線法；2027年起，進一步彰顯服務(wù)碳排放雙控的制度定位，開始實施以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的分配方法，采取更強的配額總量約束。二是建立預(yù)期明確、公開透明的配額分配長效機制。基于國家溫室氣體排放總量控制要求，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、行業(yè)特點、低碳轉(zhuǎn)型成本等，明確市場中長期碳排放配額控制目標(biāo)，向社會釋放長期穩(wěn)定政策信號，促進合理價格發(fā)現(xiàn)，為激發(fā)市場主體、金融機構(gòu)和技術(shù)服務(wù)部門等投身綠色低碳行動、謀劃低碳投資和轉(zhuǎn)型發(fā)展做好支撐。三是設(shè)計行業(yè)公平視角下的配額分配方案，充分兼顧不同階段各行業(yè)的減排責(zé)任分擔(dān)、減排空間與成本、企業(yè)承受能力等因素。四是科學(xué)制定并動態(tài)調(diào)整配額分配范圍、方法和管理精度，做到適應(yīng)發(fā)展階段、體現(xiàn)排放特征、銜接核算規(guī)則、匹配基礎(chǔ)能力。

二、面向雙碳戰(zhàn)略目標(biāo)下的全國碳市場建設(shè)需要，科學(xué)謀劃配額分配體系分階段發(fā)展路徑

配額分配制度作為碳市場的核心機制，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不同發(fā)展階段的碳市場制度定位。在全球氣候治理加速與我國“雙碳”目標(biāo)深入推進的背景下，全國碳市場建設(shè)不能簡單照搬歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體的模式，而是要綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、雙碳目標(biāo)戰(zhàn)略及碳排放雙控制度等需要，走出一條與我國經(jīng)濟社會低碳轉(zhuǎn)型進程深度耦合、與國家溫室氣體控制戰(zhàn)略相匹配的漸進式發(fā)展道路。在此背景下，配額分配體系應(yīng)統(tǒng)籌平衡減排目標(biāo)與經(jīng)濟成本、行業(yè)差異與公平統(tǒng)一、政府調(diào)控與市場規(guī)律等多重關(guān)系，緊密圍繞全國碳市場發(fā)展進程與建設(shè)需要，制定分階段實施路徑。

第一階段（2024—2027年）全國碳市場以擴大范圍、夯實基礎(chǔ)、完善機制為主要建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)逐步推動配額分配的規(guī)?；?、制度化。立足于建成完備的基礎(chǔ)制度框架、培育市場主體意識和基礎(chǔ)能力的基本定位，《意見》圍繞覆蓋范圍動態(tài)擴展、免費與有償分配協(xié)同優(yōu)化、價格穩(wěn)定機制持續(xù)完善等方面謀劃重點任務(wù)，提出到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，實施以強度控制為核心、免費分配為主、有償分配為輔的配額分配與管理思路。第二階段（2027—2030年）基于將全國碳市場打造成為溫室氣體減排主渠道的總體目標(biāo)，《意見》明確以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合，旨在形成分配范圍廣泛、目標(biāo)約束有力、價格信號合理、減排激勵有效的碳配額分配管理體系。到2035年，全國碳市場將實現(xiàn)從全球“規(guī)模領(lǐng)先”向“機制創(chuàng)新”“制度引領(lǐng)”的跨越式發(fā)展，全面建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。屆時，全國碳市場的功能定位將從單一的減排政策工具拓展至引導(dǎo)低碳技術(shù)創(chuàng)新、促進氣候投融資、優(yōu)化資源配置等多重維度。為了更好地提供與碳排放權(quán)相關(guān)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大市場機制對溫室氣體減排的支持力度，《意見》提出建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道提升我國在全球碳定價中的影響力。

三、從強度控制向總量控制全面轉(zhuǎn)型是以科學(xué)、合理、公平的配額分配落實雙碳目標(biāo)、服務(wù)碳排放雙控的必然選擇

當(dāng)前，我國碳市場采用基于碳排放強度的配額分配機制，即通過控制單位產(chǎn)出的排放量激勵企業(yè)提高低碳水平。這一機制雖在制度初期避免了限制產(chǎn)量對經(jīng)濟增長的沖擊，但其控制預(yù)期不明晰、減排約束力不夠、碳排放資源稀缺性體現(xiàn)不足等局限性日益凸顯。到2027年，預(yù)計將有近80%的碳排放總量納入全國碳排放權(quán)交易市場，屆時碳市場將成為落實全國碳減排目標(biāo)的主體，迫切需要按照雙碳目標(biāo)明晰重點行業(yè)中長期總量減排目標(biāo)與實施路徑，利用市場機制壓實企業(yè)減排責(zé)任，以成本效益最優(yōu)方式推動碳達峰碳中和目標(biāo)落地實現(xiàn)。

《意見》提出率先對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)實施配額總量控制。根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標(biāo)及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、民生保障的關(guān)系，科學(xué)設(shè)定碳市場階段性配額總量控制目標(biāo)。鋼鐵、水泥行業(yè)是我國僅次于電力行業(yè)的兩大碳排放部門，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院自主研發(fā)的中國中長期排放路徑模型CAEP-CP 3.0，工業(yè)領(lǐng)域預(yù)計在“十四五”期間整體達峰，鋼鐵和水泥行業(yè)將發(fā)揮決定性作用，且行業(yè)減污降碳協(xié)同效應(yīng)明顯，節(jié)能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源循環(huán)利用等降碳路徑潛力大。因此，建議從鋼鐵、水泥等率先達峰行業(yè)入手，實施基于行業(yè)總量控制下的配額分配，并逐步擴展至碳市場覆蓋的全部行業(yè)。

四、統(tǒng)籌減排效率、行業(yè)公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求，建立免費與有償協(xié)同分配、配額供需與價格穩(wěn)定機制，是完善市場調(diào)節(jié)、激發(fā)企業(yè)減排動力、發(fā)現(xiàn)合理碳價的優(yōu)化路徑

建立以拍賣為基礎(chǔ)的有償分配制度是實現(xiàn)排放者付費和外部成本內(nèi)部化的基本要求，是增強市場流動性和穩(wěn)定性、更好發(fā)現(xiàn)碳價和發(fā)揮碳減排激勵功能的緊迫需求；市場調(diào)節(jié)機制對于平衡市場供需、提高市場彈性和促進形成合理碳價有重要作用，直接關(guān)系到碳市場的環(huán)境有效性和經(jīng)濟效率，是配額分配與管理制度設(shè)計的核心議題。歐盟碳市場初期以免費分配為主，自第三階段起拍賣成為分配配額非默認方法，電力行業(yè)全部實行拍賣，工業(yè)部門免費分配比例也逐年下降。同時建立市場穩(wěn)定儲備機制(MSR)，觸發(fā)條件包括配額流通量和碳價格，旨在應(yīng)對需求側(cè)沖擊和配額過剩，增強配額供需彈性，穩(wěn)定市場信心，有效避免了第一階段曾出現(xiàn)過的配額供需失衡導(dǎo)致的市場失靈。當(dāng)前，我國碳配額全部實行免費分配，缺乏有效的市場調(diào)節(jié)手段，一級市場的缺失使得二級交易市場缺乏價格信號支持，宏觀調(diào)控措施的缺失導(dǎo)致碳市場難以應(yīng)對外部沖擊帶來的供需失衡和碳價波動。通過國內(nèi)外碳市場實踐經(jīng)驗來看，有償分配和市場穩(wěn)定儲備是調(diào)節(jié)短期供需波動的有效工具，配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則是影響長期供需平衡的關(guān)鍵制度，價格區(qū)間調(diào)控是防范市場極端波動的安全閥。綜合集成免費與有償協(xié)同分配、配額儲備調(diào)節(jié)池、配額結(jié)轉(zhuǎn)長效機制、合理價格區(qū)間觸發(fā)機制等政策，設(shè)計符合中國國情的配額供需平衡與價格穩(wěn)定工具箱是通向成熟碳市場的必要途徑。

《意見》指出“推行免費和有償相結(jié)合的配額分配方式，逐步提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制，平衡市場供需，增強市場穩(wěn)定性和流動性” 。 建議采取穩(wěn)步遞進方式實施有償分配，在具備條件的行業(yè)以較小比例開始探索，逐步提高有償比例。合理設(shè)置有償分配收入管理基金，將有償收入作為氣候變化領(lǐng)域公共預(yù)算收入的重要來源，用于支持全國碳市場建設(shè)運行以及地方、行業(yè)和企業(yè)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)等。

供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司

作者 | 生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學(xué)研究所 嚴剛，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院

編輯 | 張韻晨