2019年2月15日

講一個故事。

某村莊依托山林，風景秀麗，其山上有一片野生茶樹，其產(chǎn)出的茶葉更是色澤鮮亮，香氣撲鼻，曾一度聞名于世外，也是每年進貢皇帝的貢品之一，因此這片茶林被尊稱為茶神。

第一年，茶神的存在讓村民擺脫了吃方面的困窘，家家戶戶都能夠吃白白的饅頭和香甜的米粥。第二年，茶神又讓村民家家戶戶蓋起了房子。

第三年，茶神累病了。

原因是村民看到茶神的可觀利益，紛紛不滿足于每年分到手里的那有限茶葉，于是都等不及茶樹的供給，偷偷的你摘我奪，等到茶樹真正的摘采期，早已只?；彝恋闹Ω桑行┯X得吃虧的村民，更是抱著一種“大家都別想得到”的心態(tài)，破壞茶樹。

后來一些名望的老者提議，要將茶林保護起來，禁止任何人去摘采。但是村民紛紛不愿意，覺得那是屬于自家的資源。

以上故事的難題其實就是我們目前遇到的困惑：

自然資源有限，但社區(qū)居民仍需要發(fā)展，兩者該如何貫通？

實現(xiàn)自然保護區(qū)與周邊社區(qū)協(xié)調發(fā)展成為全社會共同關注的話題。我們研究室從保護和發(fā)展出發(fā)，重點總結了目前我國在解決保護區(qū)保護和社區(qū)發(fā)展上的難題，并結合一些學者提出的解決模式提出一些可實現(xiàn)的途徑和方法。

我國自然保護區(qū)與周邊社區(qū)

協(xié)調發(fā)展問題及對策

摘要：

生態(tài)環(huán)境保護是自然保護區(qū)周邊社區(qū)發(fā)展的一個公共議題，營造良好的保護與發(fā)展關系，需要來自政策法規(guī)的護航、需要各級政府和有關部門的支持、更需要獲得全社會共同的廣泛關注。在處理保護與發(fā)展關系時，我們不能將自然保護簡單地視為“封禁限制”，也不能將社區(qū)發(fā)展片面地理解為“增加收入”。發(fā)展是要講全面、協(xié)調和可持續(xù)的，發(fā)展中產(chǎn)生的問題還要在發(fā)展中得以解決，要認真貫徹習近平總書記提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位。文化更是一種軟實力，重視文化宣教等手段，在識別具體問題的基礎上，實事求是，因地制宜地解決當?shù)乇Ｗo和發(fā)展的矛盾。

黨的十九大報告提出，要“堅持人與自然和諧共生”，“樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。自然保護區(qū)的建立無疑是保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的最直接、最有效的途徑。根據(jù)中國環(huán)境狀況公報數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年底，我國共建立自然保護區(qū)2750個，總面積147.17萬平方千米，占陸域國土面積的14.86%，為保護我國生物多樣性、保障中華民族永續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

然而，我國的生態(tài)環(huán)境問題往往和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題相糾纏，矛盾仍然相當突出。據(jù)有關研究發(fā)現(xiàn)，生物多樣性富集區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展落后的地區(qū)具有高度的重合性。自然保護區(qū)的建立在一定程度上限制了當?shù)鼐用裨械膫鹘y(tǒng)生活方式，保護和發(fā)展之間的矛盾和沖突日益凸顯。因此，探討如何化解自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和社區(qū)居民生存的利益沖突，尋求保護與發(fā)展的協(xié)調模式，將可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設從理論推向實踐，是目前眾多專家學者及環(huán)保工作人士共同關心的話題，也是人類所面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

一、我國自然保護區(qū)保護和社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀

1986年，加勒特·哈丁在其著名論文“公地悲劇”中說到，“在一個信奉公地自由使用的社會里，每個人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有的人趨之若鶩的目的地”。通俗來講，無論何時，只要許多人共同使用稀缺資源，便會發(fā)生資源的枯竭和退化。自然保護區(qū)的建立就是要防止公共資源的耗竭性使用，從而實現(xiàn)自然資源的有效利用和管理，不但是促進生物多樣性保護的直接有效途徑，而且也是自然資源和生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。

根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定，我國自然保護區(qū)是指對具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。自1956年我國在鼎湖山建立國內第一個自然保護區(qū)以來，經(jīng)過60多年的發(fā)展，我國的自然保護事業(yè)發(fā)展迅速，國際地位和影響力不斷擴大。

自然保護區(qū)是我國可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的重要組成部分，但是其保護成效卻往往受到周圍社區(qū)發(fā)展需求的影響。關于自然保護區(qū)與社區(qū)的相互作用關系，辯證地看，具體表現(xiàn)在：一方面，自然保護區(qū)的建立為社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的保障，綠水青山就是金山銀山，自然資源和生態(tài)環(huán)境得到更好的保護，才會有源源不斷的潛力和資本以支持社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，發(fā)達的社區(qū)經(jīng)濟有助于減少對自然保護區(qū)內自然資源的依賴，有助于增強當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)環(huán)保意識，進而更好地保障自然保護區(qū)取得較好的保護成效。目前我國自然保護區(qū)周邊社區(qū)的現(xiàn)狀呈現(xiàn)以下幾點特征：

（1）貧困縣分布居多，居民整體收入水平較低。在我國生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域所涉的縣域中，國家級貧困縣所占比例達到38%以上。生物多樣性豐富的區(qū)域往往地處偏遠、交通不便，例如在云南、貴州等省份，自然保護區(qū)周邊的社區(qū)收入水平普遍不高，人們生活來源單一，對自然資源的依賴程度高，以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作為主。

（2）人口眾多，受教育程度不高。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國生活在自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)的人口有100多萬人，平均每個自然保護區(qū)內定居人口近7000人，周邊社區(qū)人口也有50000之多。自然保護區(qū)相關社區(qū)呈現(xiàn)出人口數(shù)量多，人口密度大等特點。而且，由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展限制，交通和信息的閉塞，使得社區(qū)居民受教育程度不高，文化水平較低。

（3）資源的利用方式簡單。歷史上，社區(qū)居民往往對自然保護區(qū)的自然資源非常依賴，砍伐薪柴、采挖藥材、打獵等都是其主要的生產(chǎn)方式和謀生手段。在部分社區(qū)的經(jīng)濟來源組成中，開發(fā)利用自然資源占據(jù)了很大的比重。

二、我國自然保護區(qū)保護和社區(qū)發(fā)展的問題

近年來我國自然保護區(qū)的數(shù)量迅速增長，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)和搶救珍稀瀕危野生動植物方面發(fā)揮了巨大的作用，但是也不可避免的給周邊社區(qū)群眾的生產(chǎn)生活帶來一定影響。主要表現(xiàn)在：

（一）經(jīng)濟發(fā)展與自然保護的“雙重陷阱”

我國作為全球最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展和自然資源保護間存在著客觀的矛盾，特別是在一些貧困偏遠地區(qū)更是陷入了經(jīng)濟發(fā)展與自然保護的“雙重陷阱”。即社區(qū)的經(jīng)濟貧困加速了自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞及物種減少，生物多樣性的降低也加劇了當?shù)厣鐓^(qū)的貧困。如某國家級自然保護區(qū)近年來隨著交通條件的改善，旅游業(yè)獲得發(fā)展，由此進入保護區(qū)內游客數(shù)量與日俱增；再加上社區(qū)居民的農(nóng)業(yè)種植、放牧等活動，使得保護區(qū)內脆弱的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質量下降，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也反過來受到了影響。有些自然保護區(qū)因為保護效果較好，野生動物種類和數(shù)量不斷增加，啄食和踐踏農(nóng)作物、影響社區(qū)居民農(nóng)業(yè)收成甚至人身安全的現(xiàn)象時有發(fā)生。有些以森林生態(tài)系統(tǒng)為主的地區(qū)被劃為自然保護區(qū)后，嚴格限制社區(qū)居民采集食用菌、藥材、編織材料、薪材等，社區(qū)居民原有的生產(chǎn)資料和收入來源由此斷裂，這些狀況都在一定程度上加深了自然保護區(qū)和社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾。

（二）資金缺乏，生態(tài)補償機制不完善

資金缺乏仍然是目前制約我國自然保護區(qū)良性發(fā)展的重要因素。越是級別低的自然保護區(qū)，資金不足的情況就越為突出。資金短缺不僅制約了自然保護區(qū)解決歷史遺留問題、保障管護人員工資、建設和維護基礎設施、提升管護能力水平等方面，也同樣影響了自然保護區(qū)與周邊社區(qū)的協(xié)調發(fā)展。一方面，資金短缺使得勘界立標工作難以施行、日常巡護所需的車輛燃油無法保障，社區(qū)居民對保護區(qū)的不利影響就難以得到有效制止。另一方面自然保護區(qū)條件艱苦，如果基層巡護人員的工資及福利得不到有效保障，也將不利于吸納社區(qū)居民積極參與到自然保護區(qū)的共管工作中來。

針對自然保護區(qū)經(jīng)費保障問題，我國很多地區(qū)推行了生態(tài)補償措施。但是事實上生態(tài)補償制度在我國自然保護區(qū)實施過程中仍有不足，主要體現(xiàn)在保護生態(tài)環(huán)境資源的成本和收益并不對等。國家雖出臺了《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》，目前有的保護區(qū)每年可以獲得330萬左右的轉移支付經(jīng)費，用于贖買牧民的牛羊、農(nóng)民的農(nóng)田等，來限制生產(chǎn)活動，保護生態(tài)環(huán)境。但是能直接用來補貼農(nóng)民經(jīng)濟損失的資金有限，與喪失的發(fā)展機會相比，社區(qū)居民的利益訴求并不能得到充分滿足，這影響了社區(qū)居民對自然保護區(qū)保護的正確理解和認識，進一步加劇了雙方之間矛盾。

（三）法律保障不完善

進入新時代，我國自然保護區(qū)現(xiàn)行法律法規(guī)的滯后性和局限性也日益凸顯。一個典型的例子就是媒體在對長江上游珍稀魚類保護調查中發(fā)現(xiàn)，法律障礙成為了其開放性水域保護管理困難的重要因素：如果嚴格按照法規(guī)規(guī)定，一些開放性水域、黃金水道“核心區(qū)禁止入內”“緩沖區(qū)只準科研進入”，但事實上，這些水域很難進行完全封閉性管理。

目前我國自然保護區(qū)條例存在著一些問題，比如法律效力位階較低、法律責任制度不健全，對違法行為處罰力度不夠等。這些局限性不僅使得自然保護區(qū)管理的過程出現(xiàn)困境，在處理保護區(qū)與周邊居民沖突關系上也缺乏可依照的標準，對于保護區(qū)內生活的人員安置問題并沒有給出明確的解決辦法。如果嚴格按照法律界定，不但違規(guī)現(xiàn)象非常普遍，當?shù)毓芾聿块T執(zhí)法也很困難。

（四）缺乏公共協(xié)商機制，公眾保護意識不高

很多地方在做自然保護區(qū)保護和社區(qū)協(xié)調發(fā)展時，往往忽略了社區(qū)居民的主體性。即只是把社區(qū)居民當成管控的對象，并沒有充分調研社區(qū)居民的意見和想法。有些自然保護區(qū)所謂的社區(qū)共管大多數(shù)情況下都只是保護區(qū)自己管，村民實際上并沒有參與進來。就目前我國自然保護區(qū)內所做的社區(qū)工作來看，公眾參與的平臺和途徑也較為匱乏，沒有一個公眾參與監(jiān)督機制，因此既削弱了社區(qū)居民參與的熱情，也缺乏了一種來自基層村民視角的意見效果反饋，不利于相關部門關于自然保護區(qū)保護和社區(qū)發(fā)展相關決策的修改與完善。

三、我國自然保護區(qū)和社區(qū)協(xié)調發(fā)展的途徑探析

在我國自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的前提下，本文從政治、經(jīng)濟與文化三個方面的著力點，探尋社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式，以期我國自然保護區(qū)得到更好保護的同時，也能為周邊社區(qū)發(fā)展帶來契機。

（一）政治結力點：政策法規(guī)落地，管理機制理順

很長一段時間以來，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，各類自然保護地分屬環(huán)保、住建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門建設和管理，完整的生態(tài)系統(tǒng)被行政分割，碎片化現(xiàn)象突出。2017年12月，黨的十九大報告明確提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，實現(xiàn)保護地的統(tǒng)一管理。目前自然保護區(qū)的管理體制和管理方式正在發(fā)生轉變，將全部交由國家林業(yè)和草原局管理。機制已經(jīng)理順，我國的自然保護地體系正在經(jīng)歷著一場深刻的歷史性變革。

1.推動法律法規(guī)體系的健全

化解我國自然保護區(qū)保護和社區(qū)發(fā)展之間的困境，必須要從健全法律法規(guī)體系上著手。既要制定統(tǒng)一的自然保護區(qū)法，實現(xiàn)環(huán)境法典化，又要結合自然保護區(qū)分類標準制定因地適宜的法律條文；既要將自然保護區(qū)的籌資渠道和資金保障機制具體化，明確寫入法律中，同時也要將具體的社區(qū)公眾參與規(guī)定寫入法律。以全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，建立自然保護區(qū)的長效發(fā)展機制，保護我國的自然資源、生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。

2.搭建部門共商機制

自然保護區(qū)的保護工作涉及多個部門，搭建有效的共商協(xié)調機制，才能更好地處理自然保護區(qū)保護和社區(qū)發(fā)展之間的矛盾。要盡快建立起各部門涉及自然保護區(qū)事權的責任清單，聯(lián)合解決自然保護區(qū)內的采礦、交通、能源、旅游、農(nóng)業(yè)、經(jīng)商等突出問題，壓實各部門責任。通過共享自然保護區(qū)邊界信息等，加強各部門聯(lián)系，杜絕今后再次出現(xiàn)違規(guī)立項、審批等問題。

3.實行綠色考評模式

在各級政府的政績考評體系中，提升生態(tài)環(huán)境保護、發(fā)展綠色經(jīng)濟等方面的權重。在2018年中央環(huán)保督察“回頭看”專項行動中，安徽揚子鱷國家級自然保護區(qū)不僅存在著大量違規(guī)侵占國家一級保護動物揚子鱷的棲息地，一句“鱷重要還是人重要？”更是反映出了有些地方存在只強調GDP的增長，輕視生態(tài)保護的情況。建立綠色考評制度，將自然保護區(qū)的生態(tài)保護成效納入到政績工作考察中來，一定程度上可以帶動地方政府采取積極有效的措施去保護生態(tài)環(huán)境和自然資源，同時也能促使社區(qū)加強對資源可持續(xù)發(fā)展方式的探索，更加合理的利用資源。

（二）經(jīng)濟著力點：探索經(jīng)濟發(fā)展和資源保護的協(xié)調發(fā)展模式

一些學者在“可持續(xù)發(fā)展生態(tài)學”“民族生態(tài)學”等學科理論的基礎上，提出了探索經(jīng)濟發(fā)展和資源保護協(xié)調發(fā)展的幾種模式。

1. 替代生計模式

替代生計模式目前是我國許多自然保護區(qū)開展保護和發(fā)展工作運用最廣泛、最普遍的模式。比如云南白馬雪山采用的磚瓦替代房頭板、太陽能替代鐵皮火爐等能源替代項目，也可以通過節(jié)約木材來減少村民對附近樹木的采伐，對于森林資源的保護起著重要作用。福建武夷山利用現(xiàn)代科學技術進行合理的生態(tài)布局來改變原有粗放的生產(chǎn)方式，發(fā)展林茶間作，種植茶樹保障了生計的可持續(xù)發(fā)展，也緩解了保護區(qū)資源環(huán)境緊張的壓力。

2. 生態(tài)旅游模式

生態(tài)旅游指的是一種結合保護區(qū)當?shù)鼐坝^文化承載力、資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的形式，注重保護景觀原有風貌的生態(tài)效果，兼具文化內涵。在自然保護區(qū)的實驗區(qū)開展生態(tài)旅游，既可以把保護區(qū)作為一個向公眾科普宣教的平臺載體，來吸引更多的人了解并參與到生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護中來，也能引進資本，緩解保護與當?shù)匕l(fā)展的矛盾。青海省玉樹市嘗試通過每年舉辦自然觀察節(jié)、觀鳥節(jié)等形式的自然體驗活動，吸收當?shù)啬撩褡鳛樽匀豢茖W愛好者的向導，吸引了公眾參與到科學研究中來，在獲取一定收益的同時也能激發(fā)保護生物多樣性的動力，從而推動生態(tài)保護和民生保障的共同發(fā)展。

黃山世界生物圈保護區(qū)不僅僅是一個旅游勝地，更是被國際認可的代表錢塘江流域源區(qū)山地生態(tài)系統(tǒng)的保護區(qū)，并在2018年加入聯(lián)合國教科文組織世界人與生物圈計劃成員。

3. 提供生態(tài)產(chǎn)品模式

進入社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。其中，美好生活需要來自物質美好和精神美好兩個方面。自然保護區(qū)正是提供優(yōu)質美好生態(tài)產(chǎn)品的最佳場所。依托自然保護區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境，通過采用技術手段發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提供生態(tài)產(chǎn)品和服務，也是緩解當前保護與發(fā)展矛盾的有效途徑之一。自然保護區(qū)管理機構幫助社區(qū)舉辦農(nóng)業(yè)技能培訓班，引入適宜的農(nóng)業(yè)種植改良品種及技術，創(chuàng)建健康養(yǎng)生療養(yǎng)特色小鎮(zhèn)等，都可為當?shù)厣鐓^(qū)增收創(chuàng)收。例如四川唐家河國家級自然保護區(qū)通過對接企業(yè)與社區(qū)，引進了魔芋種植、果品加工、中蜂養(yǎng)殖等生態(tài)產(chǎn)業(yè)項目，在社區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入等方面邁向了“現(xiàn)代化”。

（三）文化合力點：重視文化手段，搭上當?shù)貍鹘y(tǒng)習俗的順風車

重視文化手段，在認知層面上加強對社區(qū)居民的科普宣教工作，行動層面上借力當?shù)厣鐓^(qū)居民長期形成的傳統(tǒng)文化，探討規(guī)律，找出化解矛盾之道。

1. 重視宣教和生態(tài)知識解讀

在完善自然保護區(qū)管理工作的同時，管理人員應針對社區(qū)居民開展多種形式的科普宣教工作，加強對公眾的自然保護區(qū)宣傳教育，普及法律和環(huán)保知識，強化提高公眾保護和合理利用自然資源的意識素養(yǎng)。包括針對社區(qū)周邊學校舉辦生態(tài)環(huán)境保護教育講座，發(fā)放宣傳畫冊和海報等，通過標志牌、掛歷等易于接受的形式傳送保護生物多樣性的重要信息。例如廣西北侖河口國家級自然保護區(qū)為加強沿海村民對紅樹林的保護意識，管理處編制了《廣西北侖河口國家級自然保護區(qū)紅樹林生態(tài)保護圖冊》、《科普手冊：帶你看看紅樹林》等書籍，采用漫畫講解的形式，生動有趣，可讀性較強，取得了較好效果，據(jù)實地調研，近年來附近社區(qū)村民基本人人都知道紅樹林的作用，并且自發(fā)種植紅樹林。

2.利用傳統(tǒng)習俗，化解社區(qū)共管和生態(tài)移民阻力

民族生態(tài)學認為，一個民族如果不能與其生存的自然環(huán)境和諧共存，并在變化中通過“再認知”、“再實踐”和“制度下”達到新的平衡，其結果必然導致其民族遷徙、削弱或滅亡。因此有些當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化往往包含著當?shù)鼐用衽c其生存的自然環(huán)境的關系。通過搭接這種關系，實現(xiàn)對生物多樣性的保護和利用，也能減少社區(qū)保護工作的阻力。一個典型例子就是金平分水嶺自然保護區(qū)，保護區(qū)內居民以拉祜族為主，在他們的信仰中，自己周圍生活的山是神山，神圣不可侵犯，不然就會遭到懲罰。此外，北侖河口國家級自然保護區(qū)周邊的巫頭村、山心村分布的居民大多都是京族，京族人以海洋漁業(yè)生產(chǎn)為主，信奉海神，每年都要舉辦哈節(jié)紀念海神公的誕生。自然保護區(qū)管理機構在開展社區(qū)共管等一些保護工作時，利用他們的習俗文化，將自然生態(tài)元素融入到文化節(jié)日儀式中，社區(qū)村民不僅能服從保護規(guī)定，更能自愿參加保護管理工作，有的村民自發(fā)組成巡護隊，發(fā)現(xiàn)周圍生態(tài)環(huán)境破壞等情況會自覺上報，一些村子還會制定有關生態(tài)環(huán)境保護的鄉(xiāng)規(guī)民約。

四、小結

生態(tài)環(huán)境保護是自然保護區(qū)周邊社區(qū)發(fā)展的一個公共議題，營造良好的保護與發(fā)展關系，需要來自政策法規(guī)的護航、需要各級政府和有關部門的支持、更需要獲得全社會共同的廣泛關注。在處理保護與發(fā)展關系時，我們不能將自然保護簡單地視為“封禁限制”，也不能將社區(qū)發(fā)展片面地理解為“增加收入”。發(fā)展是要講全面、協(xié)調和可持續(xù)的，發(fā)展中產(chǎn)生的問題還要在發(fā)展中得以解決，要認真貫徹習近平總書記提出的“堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位。文化更是一種軟實力，重視文化宣教等手段，在識別具體問題的基礎上，實事求是，因地制宜地解決當?shù)乇Ｗo和發(fā)展的矛盾。

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來源：綠葉雜志2018年第12期