國家公園大家談 | 構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將國家公園體制建設(shè)納入生態(tài)文明建設(shè)全局，通過多年國家公園體制試點和首批國家公園建設(shè)，積累了央地協(xié)同、園地共建、部門聯(lián)動的寶貴經(jīng)驗，為國家公園立法奠定堅實基礎(chǔ)。

隨著生態(tài)文明建設(shè)深入推進，國家公園建設(shè)面臨的保護與發(fā)展協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)邊界劃分、跨區(qū)域管理等問題亟須通過專門立法破解。作為我國首部針對國家公園的專門法律，《國家公園法》的出臺，標(biāo)志著國家公園建設(shè)正式進入法治化、規(guī)范化發(fā)展新階段。其核心意義在于：一是將黨中央關(guān)于國家公園的戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為法律制度，為國家公園實行最嚴(yán)格保護提供根本法治依據(jù)；二是明確部門、央地、園地的權(quán)責(zé)邊界，解決管理協(xié)同難題，提升國家公園治理效能；三是銜接國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，推動生態(tài)效益與經(jīng)濟社會價值協(xié)同釋放；四是為全球自然保護貢獻中國方案，彰顯我國推動人與自然和諧共生的堅定決心。

《國家公園法》強化央地協(xié)同機制

《國家公園法》第五條提出：“國務(wù)院和國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)加強對國家公園建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善支持國家公園建設(shè)的政策措施。國務(wù)院和國家公園所在地縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將國家公園建設(shè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?！?/p>

國家公園作為我國自然保護地體系的主體，是自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的空間，必須實行最嚴(yán)格保護。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，需兼顧兩層需求：一方面，要堅持“全國一盤棋”，由國務(wù)院國家公園主管部門統(tǒng)籌全國國家公園事務(wù)，直接貫徹黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；另一方面，我國地域遼闊，國家公園自然條件、所在地經(jīng)濟社會狀況差異顯著（如首批5個國家公園中3個為跨省域國家公園），需充分尊重各地稟賦，調(diào)動地方積極性。

這種“全國統(tǒng)籌 地方協(xié)同”的需求，決定了國家公園建設(shè)必須強化央地協(xié)調(diào)，實現(xiàn)理念、思路、步調(diào)統(tǒng)一。以東北虎豹國家公園為例，在國家林草局與吉林、黑龍江省人民政府支持下，東北虎豹國家公園管理局聯(lián)合延邊朝鮮族自治州、牡丹江市人民政府及吉林長白山、龍江森工集團簽署《協(xié)同推進東北虎豹國家公園建設(shè)合作協(xié)議》，建立“四級管理體系、三級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、兩級協(xié)作機制、一套人員檔案管理”模式，設(shè)立10個管護中心和83個保護站，打通保護管理“最后一公里”，央地協(xié)作成效顯著?！秶夜珗@法》施行后，將進一步完善央地協(xié)同機制，為國家公園系統(tǒng)性保護筑牢基礎(chǔ)。

同時，國家公園的生態(tài)效益與經(jīng)濟社會價值需納入國家和地方發(fā)展全局。從“十三五”到“十四五”，國家公園在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的篇幅持續(xù)擴大、地位不斷提升，體現(xiàn)黨中央的前瞻性謀劃。隨著立法保障落地，“十五五”規(guī)劃中國家公園建設(shè)相關(guān)內(nèi)容將進一步豐富。國家公園管理機構(gòu)也將在國家林草局領(lǐng)導(dǎo)下，推動國家公園建設(shè)納入地方“十五五”規(guī)劃，確保與地方經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)同推進。

《國家公園法》明確建立協(xié)同與信息共享機制

《國家公園法》第六條提出：“國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制。

“國務(wù)院國家公園主管部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)，負責(zé)全國國家公園的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)國家公園的有關(guān)監(jiān)督管理工作。

“按照規(guī)定設(shè)立的各國家公園管理機構(gòu)依照本法和規(guī)定的職責(zé)，負責(zé)國家公園的保護和管理工作，履行自然資源、林業(yè)草原等領(lǐng)域的相關(guān)行政執(zhí)法職責(zé)。

“國家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理、市場監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)等職責(zé)。

“國務(wù)院國家公園主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、國家公園管理機構(gòu)、國家公園所在地地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全相應(yīng)的機制，加強工作協(xié)同，實現(xiàn)信息共享。

“國務(wù)院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調(diào)機制，組織協(xié)調(diào)跨省域國家公園建設(shè)重大事項?！?/p>

本條在第五條基礎(chǔ)上，進一步細化國家公園建設(shè)的協(xié)調(diào)主體、權(quán)責(zé)與機制，核心是構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)范高效”的管理體制——這是堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國家公園領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

從權(quán)責(zé)劃分看，本條形成三層管理格局：一是中央層面，明確國務(wù)院國家公園主管部門統(tǒng)籌全國監(jiān)督管理，自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門按職責(zé)分工，既突出主管部門核心作用，又保障多部門協(xié)同；二是國家公園管理機構(gòu)層面，獲法律直接授權(quán)，聚焦保護管理核心職責(zé)，同時明確其在自然資源、林業(yè)草原領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，便于集中力量處理與保護密切相關(guān)的行政違法問題；三是地方政府層面，以正列舉方式明確職責(zé)，涵蓋經(jīng)濟社會發(fā)展協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)等（其中“防災(zāi)減災(zāi)”是基于試點經(jīng)驗新增內(nèi)容，便于調(diào)動地方應(yīng)急、醫(yī)療力量支持國家公園建設(shè)）。

從協(xié)同機制看，本條明確要求部門、央地、園地建立協(xié)同與信息共享機制，尤其針對跨省域國家公園強化協(xié)調(diào)。試點以來，自然資源部、國家林草局牽頭，相關(guān)省區(qū)配合，各國家公園管理機構(gòu)與地方政府建立分級協(xié)作機制，形成上下貫通、左右協(xié)調(diào)、齊抓共管的工作格局，有效釋放協(xié)同推進國家公園建設(shè)的合力。

《國家公園法》對“一園一法”實施路徑作出具體規(guī)定

《國家公園法》第六十二條提出：“國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以依據(jù)本法，結(jié)合本地實際，對國家公園生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)及相關(guān)活動管理等事項制定具體辦法。國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以就國家公園保護和管理開展區(qū)域協(xié)同立法?！?/p>

我國國家公園生態(tài)環(huán)境、資源稟賦差異顯著，保護目標(biāo)各有側(cè)重：三江源作為長江、黃河、瀾滄江源頭，側(cè)重水資源保護；大熊貓、東北虎豹國家公園，側(cè)重瀕危物種保護；海南熱帶雨林、武夷山國家公園，側(cè)重原生性森林與林木資源保護。習(xí)近平總書記強調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，這些差異化保護需求需專門法治支撐。但《國家公園法》作為全國性法律，僅規(guī)定普遍適用的制度，無法覆蓋各地特殊性，因此“一園一法”成為必要補充。

本條為“一園一法”預(yù)留清晰制度空間：一是明確制定主體為國家公園所在地省級人大及其常委會，規(guī)范形式為地方性法規(guī)——其在我國法律體系中位階較高、制定程序嚴(yán)格，是地方層面效力最高的法律規(guī)范，體現(xiàn)國家對“一園一法”的重視；二是鼓勵區(qū)域協(xié)同立法，專門適配跨省域國家公園的管理需求。

實踐中，國家公園已開展“一園一法”探索并取得成效：《三江源國家公園條例（試行）》《海南熱帶雨林國家公園條例》等先后出臺，為立法前的國家公園管理提供法治保障；涉武夷山國家公園（跨省域）的福建、江西兩省，分別制定《武夷山國家公園條例》，專設(shè)“閩贛協(xié)作”“贛閩協(xié)作”章節(jié)，明確省際協(xié)調(diào)與執(zhí)法協(xié)作機制；四川、陜西、甘肅三省人大常委會通過《關(guān)于加強大熊貓國家公園協(xié)同保護管理的決定》，建立地方政府分級協(xié)調(diào)機制，共同解決保護發(fā)展問題。

東北虎豹國家公園作為目前唯一實行中央垂直管理的國家公園，將在《國家公園法》框架下，加快推動“一園一法”制定，提煉試點以來國家直管、跨省域協(xié)調(diào)、跨境合作、國有森工企業(yè)轉(zhuǎn)型等經(jīng)驗，將其固化為法規(guī)制度，為國家公園高水平保護與高質(zhì)量建設(shè)提供接地氣、利長遠的法治保障。（段兆剛）

https://www.forestry.gov.cn/c/www/lcdt/646864.jhtml