黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將國家公園體制建設納入生態(tài)文明建設全局，通過多年國家公園體制試點和首批國家公園建設，積累了央地協(xié)同、園地共建、部門聯(lián)動的寶貴經驗，為國家公園立法奠定堅實基礎。

隨著生態(tài)文明建設深入推進，國家公園建設面臨的保護與發(fā)展協(xié)調、權責邊界劃分、跨區(qū)域管理等問題亟須通過專門立法破解。作為我國首部針對國家公園的專門法律，《國家公園法》的出臺，標志著國家公園建設正式進入法治化、規(guī)范化發(fā)展新階段。其核心意義在于：一是將黨中央關于國家公園的戰(zhàn)略部署轉化為法律制度，為國家公園實行最嚴格保護提供根本法治依據；二是明確部門、央地、園地的權責邊界，解決管理協(xié)同難題，提升國家公園治理效能；三是銜接國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，推動生態(tài)效益與經濟社會價值協(xié)同釋放；四是為全球自然保護貢獻中國方案，彰顯我國推動人與自然和諧共生的堅定決心。

《國家公園法》強化央地協(xié)同機制

《國家公園法》第五條提出：“國務院和國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當加強對國家公園建設的統(tǒng)籌協(xié)調，完善支持國家公園建設的政策措施。國務院和國家公園所在地縣級以上地方人民政府應當將國家公園建設納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃?！?/p>

國家公園作為我國自然保護地體系的主體，是自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的空間，必須實行最嚴格保護。這一目標的實現(xiàn)，需兼顧兩層需求：一方面，要堅持“全國一盤棋”，由國務院國家公園主管部門統(tǒng)籌全國國家公園事務，直接貫徹黨中央、國務院統(tǒng)一部署，發(fā)揮協(xié)調作用；另一方面，我國地域遼闊，國家公園自然條件、所在地經濟社會狀況差異顯著（如首批5個國家公園中3個為跨省域國家公園），需充分尊重各地稟賦，調動地方積極性。

這種“全國統(tǒng)籌 地方協(xié)同”的需求，決定了國家公園建設必須強化央地協(xié)調，實現(xiàn)理念、思路、步調統(tǒng)一。以東北虎豹國家公園為例，在國家林草局與吉林、黑龍江省人民政府支持下，東北虎豹國家公園管理局聯(lián)合延邊朝鮮族自治州、牡丹江市人民政府及吉林長白山、龍江森工集團簽署《協(xié)同推進東北虎豹國家公園建設合作協(xié)議》，建立“四級管理體系、三級議事協(xié)調機構、兩級協(xié)作機制、一套人員檔案管理”模式，設立10個管護中心和83個保護站，打通保護管理“最后一公里”，央地協(xié)作成效顯著?！秶夜珗@法》施行后，將進一步完善央地協(xié)同機制，為國家公園系統(tǒng)性保護筑牢基礎。

同時，國家公園的生態(tài)效益與經濟社會價值需納入國家和地方發(fā)展全局。從“十三五”到“十四五”，國家公園在國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的篇幅持續(xù)擴大、地位不斷提升，體現(xiàn)黨中央的前瞻性謀劃。隨著立法保障落地，“十五五”規(guī)劃中國家公園建設相關內容將進一步豐富。國家公園管理機構也將在國家林草局領導下，推動國家公園建設納入地方“十五五”規(guī)劃，確保與地方經濟社會發(fā)展協(xié)同推進。

《國家公園法》明確建立協(xié)同與信息共享機制

《國家公園法》第六條提出：“國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制。

“國務院國家公園主管部門依照本法和有關法律、行政法規(guī)，負責全國國家公園的監(jiān)督管理工作。國務院自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、農業(yè)農村等有關部門依照本法和有關法律、行政法規(guī)，在各自職責范圍內負責國家公園的有關監(jiān)督管理工作。

“按照規(guī)定設立的各國家公園管理機構依照本法和規(guī)定的職責，負責國家公園的保護和管理工作，履行自然資源、林業(yè)草原等領域的相關行政執(zhí)法職責。

“國家公園所在地地方人民政府行使本行政區(qū)域內國家公園的經濟社會發(fā)展綜合協(xié)調、公共服務、社會管理、市場監(jiān)管、防災減災等職責。

“國務院國家公園主管部門、國務院有關部門、國家公園管理機構、國家公園所在地地方人民政府應當建立健全相應的機制，加強工作協(xié)同，實現(xiàn)信息共享。

“國務院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府，建立工作協(xié)調機制，組織協(xié)調跨省域國家公園建設重大事項?！?/p>

本條在第五條基礎上，進一步細化國家公園建設的協(xié)調主體、權責與機制，核心是構建“統(tǒng)一規(guī)范高效”的管理體制——這是堅持黨中央集中統(tǒng)一領導、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在國家公園領域的具體體現(xiàn)。

從權責劃分看，本條形成三層管理格局：一是中央層面，明確國務院國家公園主管部門統(tǒng)籌全國監(jiān)督管理，自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門按職責分工，既突出主管部門核心作用，又保障多部門協(xié)同；二是國家公園管理機構層面，獲法律直接授權，聚焦保護管理核心職責，同時明確其在自然資源、林業(yè)草原領域的行政執(zhí)法權，便于集中力量處理與保護密切相關的行政違法問題；三是地方政府層面，以正列舉方式明確職責，涵蓋經濟社會發(fā)展協(xié)調、公共服務、防災減災等（其中“防災減災”是基于試點經驗新增內容，便于調動地方應急、醫(yī)療力量支持國家公園建設）。

從協(xié)同機制看，本條明確要求部門、央地、園地建立協(xié)同與信息共享機制，尤其針對跨省域國家公園強化協(xié)調。試點以來，自然資源部、國家林草局牽頭，相關省區(qū)配合，各國家公園管理機構與地方政府建立分級協(xié)作機制，形成上下貫通、左右協(xié)調、齊抓共管的工作格局，有效釋放協(xié)同推進國家公園建設的合力。

《國家公園法》對“一園一法”實施路徑作出具體規(guī)定

《國家公園法》第六十二條提出：“國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以依據本法，結合本地實際，對國家公園生態(tài)環(huán)境保護和修復及相關活動管理等事項制定具體辦法。國家公園所在地省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以就國家公園保護和管理開展區(qū)域協(xié)同立法。”

我國國家公園生態(tài)環(huán)境、資源稟賦差異顯著，保護目標各有側重：三江源作為長江、黃河、瀾滄江源頭，側重水資源保護；大熊貓、東北虎豹國家公園，側重瀕危物種保護；海南熱帶雨林、武夷山國家公園，側重原生性森林與林木資源保護。習近平總書記強調“凡屬重大改革都要于法有據”，這些差異化保護需求需專門法治支撐。但《國家公園法》作為全國性法律，僅規(guī)定普遍適用的制度，無法覆蓋各地特殊性，因此“一園一法”成為必要補充。

本條為“一園一法”預留清晰制度空間：一是明確制定主體為國家公園所在地省級人大及其常委會，規(guī)范形式為地方性法規(guī)——其在我國法律體系中位階較高、制定程序嚴格，是地方層面效力最高的法律規(guī)范，體現(xiàn)國家對“一園一法”的重視；二是鼓勵區(qū)域協(xié)同立法，專門適配跨省域國家公園的管理需求。

實踐中，國家公園已開展“一園一法”探索并取得成效：《三江源國家公園條例（試行）》《海南熱帶雨林國家公園條例》等先后出臺，為立法前的國家公園管理提供法治保障；涉武夷山國家公園（跨省域）的福建、江西兩省，分別制定《武夷山國家公園條例》，專設“閩贛協(xié)作”“贛閩協(xié)作”章節(jié)，明確省際協(xié)調與執(zhí)法協(xié)作機制；四川、陜西、甘肅三省人大常委會通過《關于加強大熊貓國家公園協(xié)同保護管理的決定》，建立地方政府分級協(xié)調機制，共同解決保護發(fā)展問題。

東北虎豹國家公園作為目前唯一實行中央垂直管理的國家公園，將在《國家公園法》框架下，加快推動“一園一法”制定，提煉試點以來國家直管、跨省域協(xié)調、跨境合作、國有森工企業(yè)轉型等經驗，將其固化為法規(guī)制度，為國家公園高水平保護與高質量建設提供接地氣、利長遠的法治保障。

（本文作者系東北虎豹國家公園管理局局長）

中國綠色時報

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