重振生物多樣性的國際雄心：“生物多樣性公 約”未來的三維愿景

Yann Laurans，Aleksandar Rankovic，F(xiàn)iona Kinniburgh，Michel Colombier，Damien Demailly，SébastienTreyer

（IDDRI）

生物多樣性是政治議程上日益重要的問題。許多人認(rèn)為生物多樣性必須要開啟類似氣候變化的操作進(jìn)程。每個(gè)人都記得第二十一屆締約方大會(huì)關(guān)于氣候問題的結(jié)論和通過“巴黎協(xié)定”時(shí)候的興奮。我們現(xiàn)在自然而然地將注意力轉(zhuǎn)向“生物多樣性公約”（Conventionon Biological Diversity，類似“氣候公約”，是1992年里約地球高峰會(huì)議上通過的），希望生物多樣性公約可以找到類似的國際活力，給國家和民間社會(huì)的行動(dòng)，提供展示度和持續(xù)性，可以調(diào)動(dòng)各方意見，最重要的是可以讓生物多樣性抵擋至今仍將生物多樣性當(dāng)作小問題的政治決定。我們現(xiàn)在離2020年底在北京舉辦生物多樣性公約締約方大會(huì)越來越近，其間，國際社會(huì)將會(huì)看到各國在2010年制定的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且必須找到與挑戰(zhàn)相稱的協(xié)議條款。

本期簡報(bào)通過關(guān)注三個(gè)問題闡述了本事件中必須面對(duì)的挑戰(zhàn)：目標(biāo)和指標(biāo)體系；公約機(jī)制；以及可以設(shè)想并與“生物多樣性公約”掛鉤的其他法律舉措或手段。這一分析與另一份“簡報(bào)”相輔相成，它詳細(xì)介紹了生物多樣性公約到2020年底前，沿途應(yīng)該有的里程碑和需要采取的步驟。

對(duì)于政策實(shí)施者來說，每個(gè)十年的開始和結(jié)束都即讓人恐懼，又充滿渴望。它們是主要首腦會(huì)議和評(píng)估的時(shí)候，評(píng)估經(jīng)常會(huì)是苛刻的，同時(shí)也是做出承諾并提出未來愿景的時(shí)候，盡管以前的目標(biāo)可能未能實(shí)現(xiàn)，但是仍會(huì)做出新的，往往更有雄心的，對(duì)下一個(gè)十年結(jié)束時(shí)的承諾。生物多樣性就是這種情況。2002年約翰內(nèi)斯堡地球峰會(huì)之后，以Jacques Chirac的著名演講“房子著火，但我們正在找其他地方”為標(biāo)志，全球承諾在2010年之前大幅減緩生物多樣性的喪失（千年發(fā)展目標(biāo)7.B）。到2010年，顯然這種喪失沒有減緩，因?yàn)閬嗰R遜流域森林砍伐的減少基本上已經(jīng)被抵消了，例如其他地方仍然在繼續(xù)竭伐，新興國家的城市化不受限制地發(fā)展，世界各地的污染物排放量繼續(xù)增長。然后，在與會(huì)者普遍熱情感染下，在日本愛知縣舉辦的第十屆生物多樣性公約締約方大會(huì)上，提出并通過了愛知二十個(gè)目標(biāo)的重要決議，將成果和方法聯(lián)系起來，到下一個(gè)十年即2020年實(shí)現(xiàn)。

但是，根據(jù)同時(shí)進(jìn)行的持續(xù)全球評(píng)估顯示，絕大多數(shù)這些目標(biāo)到2020年都不會(huì)實(shí)現(xiàn)¹，實(shí)際上對(duì)于某些目標(biāo)而言，情況將會(huì)惡化²。

那么我們?nèi)绾翁幚磉@種情況，為截止日期做好準(zhǔn)備，并把它變成加強(qiáng)生物多樣性行動(dòng)的機(jī)會(huì)？

我們認(rèn)為，回答這個(gè)問題需要在三個(gè)維度上進(jìn)行分析和行動(dòng)，這些維度并不彼此排斥，而是相互配合。為此，我們需要借鑒“氣候公約”第二十一屆締約方大會(huì)和“巴黎協(xié)定”的經(jīng)驗(yàn)，它們使這一領(lǐng)域的管理發(fā)生了變化，并為那些希望使國際治理成為更好的生物多樣性政策工具的人們提供了許多經(jīng)驗(yàn)。

第一維度：目標(biāo)的重塑

重塑愛知目標(biāo)，并更新其內(nèi)容當(dāng)然是合乎邏輯的選擇。在目前情況下，它似乎是協(xié)調(diào)者和生物多樣性公約秘書處的唯一選擇：首先，因?yàn)檫@些改革在其自然權(quán)力范圍內(nèi)；其次，因?yàn)檫@是他們目前的主要任務(wù)。

在技術(shù)層面，重塑目標(biāo)應(yīng)基于對(duì)當(dāng)前目標(biāo)在世界生物多樣性行動(dòng)方面所做出成績的評(píng)估。簡單的沒有達(dá)到目標(biāo)，并不意味著它們沒有產(chǎn)生一些影響：我們需要看到誰在為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而努力，以及這項(xiàng)工作是否取得了任何成績：如果沒有愛知目標(biāo)，生物多樣性是否會(huì)更糟、更好還是不變？應(yīng)該針對(duì)不同的情況進(jìn)行案例研究。

但是，愛知目標(biāo)的重塑³不能僅限于純粹的技術(shù)維度。特別是，該系統(tǒng)的弱點(diǎn)之一與承諾的總體性特點(diǎn)有關(guān)。愛知目標(biāo)及其定期評(píng)估3在公眾中并未產(chǎn)生共鳴，因?yàn)樗鼈兪窃谌驅(qū)用嬷贫ǖ?，這也是與每個(gè)人都沒有具體關(guān)聯(lián)的層面。我們知道，只有當(dāng)評(píng)估關(guān)系到具體的和可比較的參與者和行為時(shí)，我們才能理解評(píng)估結(jié)果，包括（1）研究和轉(zhuǎn)換成功的模式，以及（2）在國內(nèi)和國際上形成政治壓力，敦促每個(gè)國家實(shí)施。過去的協(xié)商結(jié)果否定這種具體化，正是為了避免其可能產(chǎn)生的政治壓力。因此，各締約方仍然忠于1992年公約的精神和文字，其權(quán)力下放原則規(guī)定了各締約方可以根據(jù)國內(nèi)情況決策，導(dǎo)致缺乏締約方的具體承諾。

因此，需要一個(gè)或多個(gè)大膽的倡議，由接受這些責(zé)任的國家采取，并期望這些國家能夠?yàn)槠渌麌姨峁ь^作用。

否則，我們將不得不依賴于兩層體系，即接受國家承諾責(zé)任和評(píng)估的國家聯(lián)盟，而其他締約方維持最低國際協(xié)調(diào)程度的形式。

第二維：機(jī)制的變化

我們可以看到，要避免僅僅推遲到2030年，就必須改變政治上的動(dòng)態(tài)，這種變化必須超越1992年制定的生物多樣性公約現(xiàn)行機(jī)制的限制。如果我們想要避免簡單地重復(fù)現(xiàn)有的情況，在已經(jīng)變得普遍冷漠的背景下，重新開展工作是必不可少的。為此，巴黎氣候協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)很有用。最初，氣候公約與生物多樣性公約一樣，并不涉及單個(gè)國家的承諾。所承諾的只是發(fā)達(dá)國家（所謂的“附件1”）將“大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在一個(gè)能夠防止危險(xiǎn)的人為干擾氣候系統(tǒng)的水平”（第2條）。然后，就在1995年公約第一次締約方大會(huì)之前，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)的報(bào)告首次提到有必要減排，而不是簡單地“穩(wěn)定”它們。隨后的談判發(fā)起了京都議定書，包括了各附件1國家的減排承諾清單。換句話說，這是發(fā)達(dá)國家公布的承諾的第一次個(gè)性化。然而，該議定書并未包括“全球碳預(yù)算”的概念，也沒有包括這些國家之間在全球范圍內(nèi)的必要分配；它只是記錄了一些國家減少排放的承諾。

2009年哥本哈根會(huì)議隨后的失敗可能是因?yàn)椴扇×俗陨隙碌姆绞?。談判批?zhǔn)了計(jì)算全球碳排放量“預(yù)算”以限制全球變暖的科學(xué)分析，該分析同時(shí)建議如何在國家之間分配責(zé)任，這造成了緊張和阻礙，導(dǎo)致2009年第十五屆締約方大會(huì)的失敗。

在那之后，只有當(dāng)相關(guān)團(tuán)體停止執(zhí)行該原則，并且實(shí)施新的管理機(jī)制時(shí)，才有了新的動(dòng)力。這是通過在國家之間分配全球計(jì)算的責(zé)任和自下而上每個(gè)締約方的自愿承諾的方法之間達(dá)成妥協(xié)，沒有導(dǎo)致集體壓力而實(shí)現(xiàn)的。例如，喬治布什政府及其盟友提出純粹自愿的承諾，“公約”和聯(lián)合國僅擁有核查和度量的作用。新的動(dòng)態(tài)形成了“巴黎協(xié)定”，該協(xié)定需要得到確認(rèn)和實(shí)施：（1）它包括一個(gè)“自下而上”的層面，其基礎(chǔ)是各國的自愿承諾，不僅在國家的雄心水平上，而且在承諾所涵蓋的范圍方面：例如，國家承諾可能提出或不提出有關(guān)土地使用（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市、自然）的措施；（2）但是，協(xié)議使得可以對(duì)個(gè)體承諾作出集體判斷：不是基于世界各國或地區(qū)之間的責(zé)任分配，而是首先考慮自由選擇的途徑，其次是每個(gè)國家的承諾，確保該途徑在2050年前實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“脫碳”。

我們能否在這一新的管理機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步鞏固“生物多樣性公約”，使其具有更多可信度、政治展示度和對(duì)國內(nèi)辯論和政策的影響力？我們認(rèn)為這場辯論必須公開，各締約方應(yīng)該讓協(xié)調(diào)者有權(quán)探討這個(gè)問題。它涉及問一些問題，以確定當(dāng)前管理體制的哪些方面能夠向這樣一個(gè)機(jī)制發(fā)展。例如，生物多樣性公約各締約方正在制定國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，可以類似巴黎協(xié)定一樣，作為國家決定計(jì)劃作出的貢獻(xiàn)。這種方法能否成為能夠延續(xù)生物多樣性公約動(dòng)力的工具？回答這個(gè)問題涉及希望牽頭的國家的技術(shù)調(diào)查和高層政治舉措，以增強(qiáng)協(xié)調(diào)動(dòng)力。我們可以尋找提出這類承諾的國家形成“聯(lián)盟”，在“第十五屆締約方大會(huì)”上共同“發(fā)起”其生物多樣性倡議，以產(chǎn)生振奮的動(dòng)力。

這個(gè)過程可與尋求國家的承諾（如，國家承諾減少50％的殺蟲劑）和非國家的承諾（如公司的“零森林砍伐”承諾）相關(guān)聯(lián)。

第三維：公約作為“匯總表”

作為框架性公約，不應(yīng)將生物多樣性公約視為完整的生物多樣性治理制度，不是包括保護(hù)生物多樣性的所有行動(dòng)，而應(yīng)將其視為機(jī)構(gòu)性聯(lián)系機(jī)制，能夠?yàn)樘囟ú块T或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)制定，進(jìn)而協(xié)調(diào)和連接具體舉措，成為更具體和堅(jiān)定的承諾。例如殺蟲劑就是如此，其在生物多樣性退化方面的決定性作用日益明確，至少在一些國家，它可能成為與生物多樣性公約分離的法律和體制框架下的目標(biāo)承諾，但是生物多樣性公約可以通過承認(rèn)或指定來增強(qiáng)其作用。

必須認(rèn)識(shí)到，這類行動(dòng)是最難以執(zhí)行的行動(dòng)之一，第二十一屆締約方大會(huì)再次提供了一個(gè)鼓舞人心的經(jīng)驗(yàn)：盡管作出了各種努力，但不可能將目標(biāo)和部門性文書納入“巴黎協(xié)定”。因此，接力棒傳到了嚴(yán)格意義上的多重框架之外：最終是國家和/或非國家機(jī)構(gòu)(國際機(jī)構(gòu)、公司、非政府組織、地方當(dāng)局等)建立了聯(lián)盟，作出了集體承諾，并確定了評(píng)估工具，如煤炭、汽車和海運(yùn)工具。

這可能是一種為改善生物多樣性的行動(dòng)注入新生命的方式，特別是民間社會(huì)開展的活動(dòng)。例如，農(nóng)業(yè)食品部門及其許多承諾，以確保其供應(yīng)鏈零森林砍伐。就殺蟲劑案例而言，動(dòng)員國家和非國家機(jī)構(gòu)聯(lián)盟“取締（某些）殺蟲劑”可能形成與生物多樣性公約最后期限有關(guān)的驅(qū)動(dòng)力，加強(qiáng)公約。

結(jié)論

無論如何，如果沒有一些重大舉措，如一些高度有決心的國家和民間社會(huì)機(jī)構(gòu)的雄心勃勃的行動(dòng)，生物多樣性公約以及國際生物多樣性治理將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，將被認(rèn)為是無效的，或者只是建立了一個(gè)其他人如果想要行動(dòng)時(shí)候去抓住的教條。這將觸發(fā)倒退，如退出公約等行動(dòng)。國家框架將成為唯一可以制定和討論生物多樣性政治決策的地方，將沒有任何全球性參考可以使地球上所有人、政府、企業(yè)對(duì)其選擇的遙遠(yuǎn)后果產(chǎn)生責(zé)任感。即使美國退出“巴黎協(xié)定”也不會(huì)對(duì)氣候產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)閲H框架在氣候政策方面擁有了自己的力量。

鑒于農(nóng)業(yè)、污染、城市化、海洋酸化和過度捕撈持續(xù)加速擴(kuò)張，這種治理制度的垮臺(tái)將進(jìn)一步減少我們對(duì)最終迎接生物多樣性挑戰(zhàn)的政策的期望。

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注解

1.實(shí)際上，應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)的重要目標(biāo)是將 17％的陸地和內(nèi)陸水域建成自 然保護(hù)地（不管保持水平的高低）。此外，實(shí)施“名古屋議定書”和編寫報(bào) 告的程序性目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)。

2.特別是關(guān)于大幅度減少棲息地退化及其破碎化，減少對(duì)珊 瑚礁的污染和壓力，瀕危物種的保護(hù)狀況的目標(biāo)，以及考慮到 土著和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，以及貧窮女性的需求的目標(biāo)。

3.www.cbd.int/gbo/

 

本文獲得法國政府在法國國家研究機(jī)構(gòu)管理的ANR-10-LABX-01參考文件“Investissements d'avenir”計(jì)劃框架內(nèi)的財(cái)政支持;也得到法國生物多樣性局的支持。

翻譯：中國科學(xué)院動(dòng)物研究所保護(hù)地友好課題組  解焱

 

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