近日，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）印發(fā)，這是中央層面首次對(duì)推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)作出系統(tǒng)部署，明確了全國(guó)碳市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展的總體目標(biāo)和工作路徑，為發(fā)揮碳定價(jià)基礎(chǔ)性作用，市場(chǎng)機(jī)制助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快打造更加有效、更有活力、更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)保駕護(hù)航。

一、《意見(jiàn)》為全國(guó)碳排放權(quán)交易有序開(kāi)展提供頂層制度指引和保障

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)自2021年啟動(dòng)上線交易以來(lái)，制度體系逐步健全，配額分配、交易、清繳等環(huán)節(jié)順暢運(yùn)行，高質(zhì)量完成了三個(gè)履約周期的清繳履約；交易方式逐步完善，2025年6月30日，全國(guó)碳排放權(quán)交易系統(tǒng)正式啟用單向競(jìng)價(jià)交易方式。截至2025年7月底，配額累計(jì)成交量6.8億噸、成交額超467億元。碳價(jià)自48元/噸開(kāi)市逐步上漲，最高超100元/噸，近期價(jià)格在72元/噸左右，市場(chǎng)活力穩(wěn)步提升，推動(dòng)行業(yè)減排效果逐步顯現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)期建設(shè)目標(biāo)。隨著我國(guó)雙碳工作深入推進(jìn)，對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)提出新要求?！兑庖?jiàn)》對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、保障措施等方面做了系統(tǒng)性部署和要求，在全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)部分，提出了擴(kuò)大覆蓋范圍、引入有償配額分配、豐富交易要素、深化市場(chǎng)機(jī)制、健全管理體系等關(guān)鍵要素的中長(zhǎng)期規(guī)劃和目標(biāo)，為全國(guó)碳排放權(quán)交易有序開(kāi)展提供頂層制度指引和保障。

一是明確分階段目標(biāo)，為市場(chǎng)參與主體提供穩(wěn)定預(yù)期。《意見(jiàn)》分別設(shè)定全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)到2027年、2030年的建設(shè)目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，不僅為市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展提供了“時(shí)間表”和“路線圖”，也為企業(yè)主動(dòng)開(kāi)展配額管理制定與自身發(fā)展相適應(yīng)的長(zhǎng)期減排計(jì)劃提供明確預(yù)期。

二是完善市場(chǎng)交易機(jī)制，增強(qiáng)市場(chǎng)參與意愿提升活力。結(jié)合全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)現(xiàn)階段運(yùn)行特點(diǎn)，《意見(jiàn)》從主體、產(chǎn)品、交易、監(jiān)管等維度明確完善市場(chǎng)交易機(jī)制發(fā)展方向，以打造多層次、多樣化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為目的，激發(fā)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)活力，豐富市場(chǎng)機(jī)制價(jià)格發(fā)現(xiàn)、資源配置等功能，營(yíng)造更加有效的市場(chǎng)環(huán)境。

三是強(qiáng)化支撐體系建設(shè)，確保減排助力作用有效發(fā)揮?！兑庖?jiàn)》系統(tǒng)構(gòu)建了覆蓋監(jiān)管、交易、服務(wù)等多個(gè)層面的市場(chǎng)支撐體系，完善了以中央統(tǒng)籌、上下貫通的監(jiān)管架構(gòu)；聚焦企業(yè)參與難點(diǎn)，提出優(yōu)化交易基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)流程，暢通交易等環(huán)節(jié)的堵點(diǎn)難點(diǎn)。為不同行業(yè)、不同類(lèi)型的企業(yè)提供更加高效、便捷、低成本的參與路徑，推動(dòng)高排放行業(yè)深度轉(zhuǎn)型，保障企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)低成本減排。

二、市場(chǎng)建設(shè)步伐加快走深，促進(jìn)交易活力持續(xù)釋放、資源配置能力不斷提升

（一）加快推進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，釋放交易市場(chǎng)資源配置潛力

一是行業(yè)擴(kuò)圍步伐加快?！兑庖?jiàn)》提出到2027年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，在已納入了發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的基礎(chǔ)上，加快擴(kuò)圍步伐。對(duì)交易市場(chǎng)而言，行業(yè)擴(kuò)圍一方面意味著交易主體數(shù)量快速增長(zhǎng)、可交易配額總量持續(xù)上升，帶動(dòng)市場(chǎng)規(guī)模躍升，另一方面促進(jìn)跨行業(yè)配額流轉(zhuǎn)，使配額向碳排放效率更高或減排潛力更大的企業(yè)流動(dòng)，推動(dòng)市場(chǎng)形成多行業(yè)共融、跨行業(yè)競(jìng)價(jià)的資源配置機(jī)制。二是碳排放雙控制度構(gòu)建加快?！兑庖?jiàn)》提出到2027年對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制，到2030年基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，進(jìn)一步細(xì)化、壓實(shí)重點(diǎn)排放單位減排責(zé)任，為加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系奠定市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)。三是有償分配機(jī)制推行加快。明確穩(wěn)妥推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的配額分配方式，有序提高有償分配比例，強(qiáng)化“排碳有成本，減碳有收益”的意識(shí)，促進(jìn)企業(yè)的碳交易行為從被動(dòng)履約轉(zhuǎn)向主動(dòng)管理和戰(zhàn)略配置，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。

（二）大力推動(dòng)市場(chǎng)活力提升，豐富碳市場(chǎng)層次與交易要素

一是拓展市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元參與格局。在持續(xù)推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)擴(kuò)圍的同時(shí)，穩(wěn)妥推進(jìn)符合要求的銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)參與交易，適時(shí)引入專(zhuān)業(yè)交易商、基金、信托等其他非履約主體，逐步形成多元主體共同參與、多層次市場(chǎng)協(xié)同演化格局，推動(dòng)需求結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、交易行為更加多元，為市場(chǎng)注入更多流動(dòng)性和交易動(dòng)能。二是推動(dòng)交易產(chǎn)品體系創(chuàng)新，穩(wěn)步提升金融服務(wù)碳市場(chǎng)能級(jí)。堅(jiān)持碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放重要政策工具的定位，充分發(fā)揮碳排放配額現(xiàn)貨市場(chǎng)在落實(shí)主體減排責(zé)任、降低全社會(huì)減排成本的作用，在配額現(xiàn)貨市場(chǎng)健康有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，規(guī)范開(kāi)展相關(guān)金融活動(dòng)。《意見(jiàn)》明確支持以銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展碳質(zhì)押融資，完善碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等政策制度，反映出政策層面對(duì)企業(yè)碳資產(chǎn)融資便利性等現(xiàn)實(shí)需求的高度關(guān)注，幫助企業(yè)盤(pán)活碳資產(chǎn)，將碳資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為低碳發(fā)展資金，更大程度激發(fā)企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型動(dòng)力。三是優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和交易機(jī)制設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成有效碳定價(jià)體系。隨著有償分配的開(kāi)展，形成一級(jí)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，與二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格協(xié)同構(gòu)建更為有效的碳定價(jià)體系。此外，《意見(jiàn)》明確提出建立儲(chǔ)備和調(diào)節(jié)機(jī)制、合理設(shè)置核證自愿減排量抵銷(xiāo)比例，賦予政府“碳市場(chǎng)調(diào)節(jié)工具箱”，充分發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府“雙輪驅(qū)動(dòng)”作用，平衡市場(chǎng)供需，引導(dǎo)形成價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機(jī)制。

（三）全面構(gòu)建市場(chǎng)管理體系，保障交易活動(dòng)規(guī)范有序開(kāi)展

一是加強(qiáng)橫向監(jiān)管協(xié)同，保障市場(chǎng)管理全覆蓋。碳市場(chǎng)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及多領(lǐng)域、多部門(mén)，《意見(jiàn)》明確由生態(tài)環(huán)境部作為全國(guó)碳市場(chǎng)的統(tǒng)籌管理部門(mén)，會(huì)同金融、司法、市場(chǎng)監(jiān)管等有關(guān)部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工配合協(xié)同，形成全國(guó)碳市場(chǎng)全流程、全方位管理體系；二是落實(shí)縱向管理要求，強(qiáng)化中央統(tǒng)一監(jiān)管體制。在對(duì)交易管理的具體要求上，提出完善市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范體系、加強(qiáng)交易行為監(jiān)管、完善信息披露，加大對(duì)擾亂市場(chǎng)秩序、操縱市場(chǎng)等違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度，營(yíng)造穩(wěn)定、透明、公平的市場(chǎng)環(huán)境，保障市場(chǎng)健康有序運(yùn)行。

三、交易機(jī)構(gòu)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，推動(dòng)監(jiān)管水平不斷增強(qiáng)、交易服務(wù)體系持續(xù)完善

《意見(jiàn)》的出臺(tái)進(jìn)一步細(xì)化、實(shí)化各項(xiàng)全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展任務(wù)，下一步，全國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)將積極落實(shí)有關(guān)要求，為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。

（一）健全交易監(jiān)管體系，強(qiáng)化交易活動(dòng)全程規(guī)范

支撐生態(tài)環(huán)境部建立健全全國(guó)碳市場(chǎng)監(jiān)督管理體系，加強(qiáng)信息共享和執(zhí)法協(xié)作，完善相關(guān)配套政策文件、管理制度及技術(shù)規(guī)范指南；交易機(jī)構(gòu)發(fā)揮一線監(jiān)管職能，對(duì)交易主體和交易活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范管理，細(xì)化出臺(tái)交易風(fēng)險(xiǎn)防范、交易相關(guān)信息披露等配套細(xì)則，建立完善分級(jí)分類(lèi)的交易風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)警機(jī)制，及時(shí)采取相應(yīng)的防范措施。推動(dòng)建立交易機(jī)構(gòu)與各地方主管部門(mén)、注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，凝聚監(jiān)管合力。

（二）加強(qiáng)市場(chǎng)能力建設(shè)，提升碳交易與碳管理水平

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)未來(lái)參與主體既包括存在履約義務(wù)的重點(diǎn)排放單位，也包括金融機(jī)構(gòu)等其他非履約主體。從國(guó)際和我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，參與主體的多元化在提升市場(chǎng)流動(dòng)性的同時(shí)，也帶來(lái)了市場(chǎng)的復(fù)雜性，對(duì)交易主體能力水平做出了更高的要求。面臨新形勢(shì)新要求，各交易主體應(yīng)當(dāng)做好入市準(zhǔn)備和能力建設(shè)工作，嚴(yán)格遵守交易活動(dòng)相關(guān)規(guī)則。重點(diǎn)排放單位要主動(dòng)提升碳交易和碳管理水平，降低減排成本，推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型。金融機(jī)構(gòu)等非履約主體要主動(dòng)了解碳市場(chǎng)交易要素和管理要求，規(guī)范有序的開(kāi)展交易和相關(guān)金融活動(dòng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。交易機(jī)構(gòu)也將升級(jí)能力建設(shè)培訓(xùn)體系，提升參與主體的政策理解、交易操作與合規(guī)意識(shí)水平。

（三）完善交易服務(wù)功能，提升市場(chǎng)運(yùn)行服務(wù)效能

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，根據(jù)《意見(jiàn)》規(guī)定修訂出臺(tái)交易相關(guān)配套規(guī)則，夯實(shí)交易市場(chǎng)制度基礎(chǔ)。推動(dòng)建設(shè)全鏈條、數(shù)字化、智能化的交易系統(tǒng)；交易要素上，進(jìn)一步完善單向競(jìng)價(jià)功能，拓寬企業(yè)配額交易渠道，支撐配額有償分配、協(xié)助開(kāi)展配額處置等；研究完善支撐金融服務(wù)體系，根據(jù)主管部門(mén)安排探索碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等業(yè)務(wù)創(chuàng)新；市場(chǎng)服務(wù)上，持續(xù)做好市場(chǎng)統(tǒng)一交易組織，做好市場(chǎng)統(tǒng)一價(jià)格發(fā)布等信息披露，進(jìn)一步升級(jí)完善市場(chǎng)服務(wù)體系，深入了解企業(yè)需求，強(qiáng)化交易意向發(fā)布和匹配服務(wù)，促進(jìn)交易和履約開(kāi)展。國(guó)際合作上，積極參與碳交易機(jī)制國(guó)際交流與協(xié)作，提升我國(guó)在全球碳定價(jià)中的影響力。

四、總結(jié)

《意見(jiàn)》作為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的頂層規(guī)劃文件，明確總體要求、提出主要目標(biāo)、部署重點(diǎn)任務(wù)，不僅對(duì)下一步市場(chǎng)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義，也標(biāo)志著全國(guó)碳市場(chǎng)即將進(jìn)入轉(zhuǎn)型新階段，朝著市場(chǎng)主體多元、市場(chǎng)機(jī)制完善、支撐體系完備、監(jiān)管力量全面方向邁進(jìn)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，為積極應(yīng)對(duì)氣候變化、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供重要支撐。

供稿 | 生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對(duì)氣候變化司

編輯 | 張韻晨