國(guó)家公園大家談 | 依法科學(xué)織就國(guó)家公園空間藍(lán)圖

依法科學(xué)織就國(guó)家公園空間藍(lán)圖——對(duì)國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃編制的若干思考

2025年9月12日，《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》經(jīng)第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)，將于2026年1月1日起正式施行。作為我國(guó)自然保護(hù)地領(lǐng)域的首部專門法律，其出臺(tái)標(biāo)志著以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)步入法治化、規(guī)范化的新階段，為守護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性、構(gòu)建國(guó)土空間保護(hù)新格局、完善生態(tài)文明制度體系、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全筑牢了法治根基。

在國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的宏偉畫卷中，國(guó)家公園無(wú)疑是極為絢麗的篇章。2025年，《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)邁入了全新的法治化階段。這部法律不僅確立了國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位，更創(chuàng)新性地提出了“將國(guó)家公園作為特定區(qū)域編制國(guó)土空間規(guī)劃”的明確要求。這一規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園空間的精細(xì)化治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，也為我們探索人與自然和諧共生的現(xiàn)代化路徑開辟了新的實(shí)踐方向。

為何要編：繪制空間藍(lán)圖的時(shí)代意義與法治內(nèi)涵

國(guó)家公園的設(shè)立，旨在對(duì)我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的自然生態(tài)空間實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)。這4個(gè)“最”字，精準(zhǔn)詮釋了國(guó)家公園在我國(guó)生態(tài)安全格局中舉足輕重的地位。而如何將這份保護(hù)落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用，則需要一套系統(tǒng)、精細(xì)且具操作性的空間治理工具。國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃的編制，正是對(duì)此需求的積極響應(yīng)。

從法治層面看，編制國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃是履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)的必然要求。《國(guó)家公園法》明確了國(guó)家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家公園管理體制。這其中，“統(tǒng)一”的核心要義之一，便是在國(guó)家公園內(nèi)充分行使自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)”的職責(zé)。將國(guó)家公園作為特定區(qū)域單獨(dú)編制國(guó)土空間規(guī)劃，并納入國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，正是將這一職責(zé)從法律條文轉(zhuǎn)化為空間治理實(shí)踐的關(guān)鍵橋梁。

從管理需求看，它是實(shí)現(xiàn)從“分區(qū)管控”到“精準(zhǔn)治理”躍升的迫切需要?！秶?guó)家公園法》確立了核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)的兩級(jí)分區(qū)框架，實(shí)行差別化管控。然而，在廣闊的國(guó)家公園空間內(nèi)，僅有宏觀的管控分區(qū)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。以東北虎豹國(guó)家公園為例，其面積約1.4萬(wàn)平方公里，在這片廣袤的土地上，哪里禁止人類進(jìn)入、哪里可以開展生態(tài)體驗(yàn)、科研監(jiān)測(cè)的設(shè)施布局何處、規(guī)模強(qiáng)度如何、何時(shí)可以進(jìn)行……這些具體問(wèn)題如果缺乏清晰界定，管理人員在日常審批和監(jiān)管中將面臨“裁量依據(jù)不足”的困境。國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃的核心作用，正是通過(guò)繪制一張“統(tǒng)一、權(quán)威、可操作”的“空間藍(lán)圖”，將宏觀保護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體到空間單元的管理指令，從而讓保護(hù)工作真正落地，避免“一刀切”或管理空白。

從規(guī)劃體系看，它是完善國(guó)家公園頂層設(shè)計(jì)的重要拼圖。我國(guó)構(gòu)建了由國(guó)家公園空間布局總體方案、國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃以及國(guó)家公園總體規(guī)劃組成的規(guī)劃制度體系。三者各有側(cè)重、相輔相成：空間布局總體方案是頂層設(shè)計(jì)，確定國(guó)家公園的宏觀戰(zhàn)略布局；國(guó)土空間規(guī)劃承上啟下，對(duì)特定國(guó)家公園內(nèi)的空間資源進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)安排與統(tǒng)籌布局；總體規(guī)劃則聚焦于保護(hù)管理的具體實(shí)施安排。國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃的編制，使得從宏觀戰(zhàn)略到微觀管理的全鏈條統(tǒng)籌得以實(shí)現(xiàn)，為構(gòu)建精細(xì)化、系統(tǒng)化的國(guó)家公園空間管控體系提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

此外，作為一個(gè)全新的國(guó)土空間規(guī)劃類型，編制國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃，也是深化“多規(guī)合一”改革、完善國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要舉措。我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃體系涵蓋國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃三類。在這一體系中，相較于永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已有相對(duì)完善的規(guī)劃支撐，作為“三線”之一的生態(tài)保護(hù)紅線，在專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃層面的細(xì)化研究卻顯不足。國(guó)家公園作為生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)最核心、最具代表性的區(qū)域，率先開展國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制，正是對(duì)生態(tài)空間精細(xì)化、法治化治理需求的有力回應(yīng)。它通過(guò)專門的空間規(guī)劃手段，將國(guó)家公園的主體功能定位和保護(hù)要求落到實(shí)處，為在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的精準(zhǔn)管控探索了路徑、提供了示范。

編什么：規(guī)劃的核心任務(wù)與內(nèi)容框架

國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃的根本目標(biāo)，是踐行“人與自然和諧共生”的理念，在堅(jiān)守生態(tài)保護(hù)第一的前提下，于“一張圖”上協(xié)調(diào)好各類空間需求，實(shí)現(xiàn)最高水平的保護(hù)和最合理的空間利用。其核心任務(wù)，是形成一套能夠指導(dǎo)一切保護(hù)與建設(shè)活動(dòng)的空間治理方案。具體而言，規(guī)劃內(nèi)容的構(gòu)建可系統(tǒng)性地涵蓋以下幾個(gè)層面：

首先，是夯實(shí)規(guī)劃編制的科學(xué)基底。這需要對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的主要地形地貌、生態(tài)系統(tǒng)、物種分布、各類生態(tài)資源以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行系統(tǒng)性地調(diào)查、梳理和評(píng)估。只有摸清家底，準(zhǔn)確界定核心保護(hù)對(duì)象及其保護(hù)要求，才能為后續(xù)的空間布局和管控提供堅(jiān)實(shí)的科學(xué)依據(jù)。

其次，是確立規(guī)劃的目標(biāo)與戰(zhàn)略。規(guī)劃需基于核心保護(hù)對(duì)象的保護(hù)要求，以及公眾對(duì)國(guó)家公園自然資源的合理利用需求，明確生態(tài)保護(hù)、資源利用與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，進(jìn)而設(shè)定近、中、遠(yuǎn)期的規(guī)劃目標(biāo)及相應(yīng)的量化指標(biāo)，提出清晰的規(guī)劃戰(zhàn)略，為整個(gè)規(guī)劃指明方向。

最為關(guān)鍵的，是統(tǒng)籌安排總體空間格局與管控規(guī)則。這是在管控分區(qū)基礎(chǔ)上的深化與細(xì)化。規(guī)劃可考慮結(jié)合各類分區(qū)的功能協(xié)同，充分考慮人類行為對(duì)空間的多樣化利用需求，進(jìn)一步劃定更為精細(xì)的功能利用區(qū)域，如生態(tài)修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、游憩展示區(qū)、服務(wù)保障區(qū)等。針對(duì)每一個(gè)細(xì)化的空間單元，應(yīng)進(jìn)一步研究其準(zhǔn)入內(nèi)容與準(zhǔn)入規(guī)則，這包括允許、限制或禁止的活動(dòng)類型清單（即正面、負(fù)面及有條件許可清單），以及對(duì)活動(dòng)規(guī)模、強(qiáng)度、時(shí)序等的具體規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，對(duì)單元內(nèi)確有生態(tài)修復(fù)、設(shè)施建設(shè)等具體實(shí)施需求的區(qū)域，可在準(zhǔn)入條件、空間布局、建設(shè)控制要求等方面開展更深層次的細(xì)化安排。這套精細(xì)化的規(guī)則體系，是規(guī)劃從“圖紙”走向“管理”的核心。

此外，規(guī)劃可統(tǒng)籌考慮多項(xiàng)支撐體系的安排。這包括生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然資源可持續(xù)利用、歷史文化保護(hù)與活化、基礎(chǔ)設(shè)施保障、鄉(xiāng)村發(fā)展與社區(qū)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同等多個(gè)維度。

怎么編：規(guī)劃編制的方法論與核心關(guān)系處理

編制一份能用、管用、好用的國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃，不僅需要明確內(nèi)容，更需要有科學(xué)的方法論指導(dǎo)，并妥善處理好編制過(guò)程中的若干核心關(guān)系。

構(gòu)建分層傳導(dǎo)的規(guī)劃體系，打通戰(zhàn)略落地的“最后一公里”。

我國(guó)疆域遼闊，自然條件復(fù)雜多樣，形成了生態(tài)特征各異的生態(tài)地理區(qū)，國(guó)家公園空間布局基本覆蓋了我國(guó)優(yōu)先保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)類型。但由于生態(tài)系統(tǒng)特征、人類活動(dòng)強(qiáng)度差異巨大，僅依靠單一層次的規(guī)劃，極易導(dǎo)致“宏觀戰(zhàn)略落地難、微觀管理一刀切”。為此，可探索建立“戰(zhàn)略—戰(zhàn)術(shù)—實(shí)施”層層遞進(jìn)、上下貫通的規(guī)劃編制與傳導(dǎo)體系。

在戰(zhàn)略層面“定目標(biāo)、定格局、定底線”。完成頂層設(shè)計(jì)，明確國(guó)家公園的總體目標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)和核心控制線。

在戰(zhàn)術(shù)層面強(qiáng)調(diào)“承上啟下、細(xì)化規(guī)則”。它將全域目標(biāo)分解到基于自然地理或管理邊界劃定的具體空間單元，將原則性要求轉(zhuǎn)化為可操作的空間布局和管控規(guī)則，例如明確各單元的主導(dǎo)功能、準(zhǔn)入清單和核心管控指標(biāo)。

在實(shí)施層面“定點(diǎn)位、定指標(biāo)、可操作”。針對(duì)確有建設(shè)或修復(fù)需求的特定地塊進(jìn)行詳細(xì)設(shè)計(jì)，明確用地邊界、建設(shè)強(qiáng)度、空間形態(tài)、生態(tài)修復(fù)措施、工程建設(shè)等具體控制要求，直接指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施。

為實(shí)現(xiàn)多層次規(guī)劃意圖的有效傳導(dǎo)，需研究建立清晰的雙向傳導(dǎo)機(jī)制。通過(guò)綜合運(yùn)用分區(qū)、控制線、指標(biāo)、名錄等管控工具，推動(dòng)規(guī)劃要素自上而下精準(zhǔn)分解落實(shí)；同時(shí)，依托下層次的實(shí)施反饋，對(duì)上層規(guī)劃進(jìn)行自下而上的動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整，最終形成“規(guī)劃—管理—監(jiān)督”的閉環(huán)，構(gòu)建起系統(tǒng)協(xié)同、動(dòng)態(tài)適應(yīng)的空間治理體系。

采取因時(shí)因地制宜的管控策略，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。

國(guó)家公園內(nèi)并非無(wú)人區(qū)，其人為活動(dòng)類型復(fù)雜多元，除生態(tài)保護(hù)、科研監(jiān)測(cè)外，還涉及社區(qū)生計(jì)、公共服務(wù)、訪客體驗(yàn)等。同時(shí)，不同國(guó)家公園的生態(tài)本底、資源稟賦迥異，生態(tài)系統(tǒng)本身也具有動(dòng)態(tài)特征，如物種繁殖期、遷徙廊道利用、災(zāi)害應(yīng)急等，都對(duì)管控策略的彈性提出了更高要求。面對(duì)這種時(shí)空差異化的管理場(chǎng)景，傳統(tǒng)的、靜態(tài)的、統(tǒng)一的管控模式顯然難以勝任，易導(dǎo)致“管不住”與“管得過(guò)死”并存。

在空間維度上，規(guī)劃管控應(yīng)立足“一地一策”，基于生態(tài)敏感性和功能定位，在管控分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化功能利用分區(qū)，并配套以“負(fù)面清單、有條件許可清單、正面清單”為核心的分級(jí)分類管理規(guī)則，對(duì)建設(shè)與非建設(shè)活動(dòng)實(shí)施精準(zhǔn)引導(dǎo)。

在時(shí)間維度上，則應(yīng)引入“生境敏感期動(dòng)態(tài)響應(yīng)”機(jī)制，結(jié)合野生動(dòng)物活動(dòng)規(guī)律、資源季節(jié)性波動(dòng)等生態(tài)節(jié)律，對(duì)特定區(qū)域?qū)嵤╈`活的管控調(diào)整。例如，在繁殖期自動(dòng)關(guān)閉部分施工通道，在災(zāi)害期啟動(dòng)應(yīng)急許可通道等。

此外，強(qiáng)大的技術(shù)支撐不可或缺。依托國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，進(jìn)一步推動(dòng)準(zhǔn)入許可與規(guī)劃分區(qū)、用地審批、生態(tài)監(jiān)測(cè)等多系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“準(zhǔn)入—監(jiān)管—反饋—優(yōu)化”的全流程閉環(huán)管理，從而全面提升空間治理的精準(zhǔn)性與適應(yīng)性。

難點(diǎn)與展望：邁向高水平保護(hù)的探索與思考

《國(guó)家公園法》創(chuàng)新性地提出了編制國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃的要求，但將法律要求轉(zhuǎn)化為成熟、可操作的實(shí)踐，仍有不少難點(diǎn)需要在下一步的探索中尋求突破。

首要的難點(diǎn)在于規(guī)劃事權(quán)劃分與審批程序的細(xì)化?！秶?guó)家公園法》第十五條第三款作出了原則性授權(quán)，但規(guī)劃編制與審批的具體權(quán)限如何配置、程序如何設(shè)計(jì)，仍有待明確。例如，國(guó)家公園主管部門、管理機(jī)構(gòu)和所在地人民政府在規(guī)劃編制、審查、報(bào)批等環(huán)節(jié)的職責(zé)如何界定？審批流程是遵循一般國(guó)土空間規(guī)劃程序，還是為國(guó)家公園這一特定區(qū)域設(shè)立特殊通道？如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園規(guī)劃與省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的有效對(duì)接和法定化確認(rèn)？這些都是亟待厘清的關(guān)鍵制度問(wèn)題。

其次，規(guī)劃編制的技術(shù)方法也面臨挑戰(zhàn)，需要持續(xù)創(chuàng)新。每個(gè)國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然景觀、自然遺產(chǎn)和生物多樣性都具有獨(dú)特性，其對(duì)人類活動(dòng)的敏感性、相互作用機(jī)制也各不相同。這意味著，規(guī)劃編制的技術(shù)路線和方法不能“照搬照套”，必須根據(jù)不同的保護(hù)對(duì)象和生態(tài)過(guò)程進(jìn)行定制化的調(diào)整與創(chuàng)新。這要求我們不斷深化對(duì)各類生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識(shí)，發(fā)展出更具針對(duì)性的空間分析、評(píng)估和規(guī)劃技術(shù)。

最后，相關(guān)規(guī)劃的協(xié)同機(jī)制有待在實(shí)踐中不斷完善。國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)探索在縱向和橫向兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)同?？v向上，如何與國(guó)家公園總體規(guī)劃在功能定位、主要內(nèi)容、管控要求和實(shí)施安排上形成互補(bǔ)而非重復(fù)，明確二者在內(nèi)容深度、約束效力和管理分工上的界限？橫向上，如何與所在地的省、市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃在“三區(qū)三線”劃定、空間結(jié)構(gòu)布局和用途管制規(guī)則上有效對(duì)接，避免出現(xiàn)管控空白或約束沖突？這需要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)機(jī)制和實(shí)施監(jiān)督等方面進(jìn)行更深層次的探索。

展望未來(lái)，國(guó)家公園國(guó)土空間規(guī)劃的探索與實(shí)踐，是生態(tài)文明體制改革與國(guó)土空間規(guī)劃改革相結(jié)合的一項(xiàng)重要舉措。它不僅是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園統(tǒng)一空間用途管制的技術(shù)工具，更是處理保護(hù)與發(fā)展復(fù)雜關(guān)系、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的空間治理平臺(tái)。隨著《國(guó)家公園法》的深入實(shí)施和相關(guān)實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)，我們有信心能夠逐步破解當(dāng)前面臨的難題，織就一張既能守護(hù)好最美國(guó)土生態(tài)底色，又能承載起民生改善與全民共享愿景的國(guó)家公園空間藍(lán)圖，為子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)，為全球生態(tài)治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。（徐小黎 蔣文君 劉賀）

https://www.forestry.gov.cn/lyj/1/lcdt/20251013/644810.html