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國務院關(guān)于應對氣候變化和碳達峰碳中和工作情況的報告

——2025年9月10日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議上

生態(tài)環(huán)境部部長 黃潤秋

全國人民代表大會常務委員會：

我受國務院委托，向全國人大常委會報告應對氣候變化和碳達峰碳中和工作情況，請審議。

習近平總書記多次強調(diào)，應對氣候變化和實現(xiàn)碳達峰碳中和，不是別人要我們做，而是我們自己必須要做。黨的十八大以來，黨中央將應對氣候變化擺在國家治理更加突出的位置，實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，作出實現(xiàn)碳達峰碳中和的重大戰(zhàn)略決策，把“雙碳”工作納入生態(tài)文明建設整體布局和經(jīng)濟社會發(fā)展全局。黨的二十大要求，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護、應對氣候變化，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長。黨的二十屆三中全會強調(diào)，要積極應對氣候變化，健全綠色低碳發(fā)展機制。各地區(qū)各部門深入貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署，采取積極行動，取得顯著成效。我國構(gòu)建了全球最大、發(fā)展最快的可再生能源體系，建成了全球最大最完整的新能源產(chǎn)業(yè)鏈，貢獻了全球四分之一的新增綠色面積。碳強度下降、非化石能源消費占比目標完成情況基本符合2030年國家自主貢獻（NDC）目標預期進度，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量和森林蓄積量已提前完成2030年NDC目標。

全國人大常委會高度重視、長期支持應對氣候變化和碳達峰碳中和工作，持續(xù)加強法治建設和工作監(jiān)督，為做好應對氣候變化和碳達峰碳中和工作提供了堅實保障。

一、主要進展和成效

在黨中央領(lǐng)導下，國務院及各有關(guān)部門全力做好應對氣候變化和碳達峰碳中和工作，形成碳達峰碳中和“1 N”政策體系，加快構(gòu)建能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制，推動經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。

（一）能源和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成效顯著。截至2025年6月底，非化石能源裝機容量達22.2億千瓦，占總裝機容量比例達60.9%。加強化石能源清潔高效利用，實施煤電“三改聯(lián)動”，淘汰煤電落后產(chǎn)能，天然氣生產(chǎn)和利用量穩(wěn)步提升。加快建設“沙戈荒”新能源基地和重大水電工程，核電在運在建規(guī)模升至世界第一。加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，建成全球規(guī)模最大的清潔發(fā)電體系和輸電網(wǎng)絡。初步建成多層次統(tǒng)一電力市場體系。大力發(fā)展“新三樣”等新質(zhì)生產(chǎn)力，“十四五”以來光伏組件、鋰電池產(chǎn)量分別增長3.7倍、6.4倍以上，新能源汽車產(chǎn)銷量連續(xù)10年全球第一。同時，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，累計完成5.9億噸粗鋼產(chǎn)能全流程超低排放改造。大力實施節(jié)能降碳改造，推動大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新。培育國家級綠色工廠超6000家，實現(xiàn)產(chǎn)值占制造業(yè)總產(chǎn)值約20%。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。

（二）重點領(lǐng)域綠色發(fā)展持續(xù)推進。推動綠色建筑高質(zhì)量發(fā)展，積極發(fā)展綠色建造，2024年城鎮(zhèn)新建綠色建筑面積16.9億平方米，占當年城鎮(zhèn)新建建筑面積的97.9%。構(gòu)建清潔低碳交通運輸體系，2024年重點行業(yè)大宗貨物清潔運輸比例約70%，民航綠色轉(zhuǎn)型成效突出。加快建設國家生態(tài)安全屏障體系，打好“三北”工程攻堅戰(zhàn)，推進大規(guī)模國土綠化行動，我國已成為全球森林資源增長最快最多的國家。開展減污降碳協(xié)同創(chuàng)新試點。加強非二氧化碳溫室氣體管控，修訂《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》，將氫氟碳化物納入配額管理，發(fā)布實施甲烷控排方案。

（三）全國碳市場逐步完善。出臺關(guān)于加強全國碳市場建設的意見，公布實施《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，制定系列部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及技術(shù)規(guī)范等，法規(guī)政策基礎(chǔ)框架搭建完成。建立實施月度存證數(shù)據(jù)日常監(jiān)管工作機制，全面提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。完成全國碳市場首次擴圍，納入鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業(yè)，覆蓋全國碳排放量超60%。截至2025年6月底，全國碳排放權(quán)交易市場碳排放配額累計成交量6.7億噸，成交額459.3億元。啟動全國溫室氣體自愿減排交易市場，首批核證自愿減排量完成登記交易，助力生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

（四）適應氣候變化工作深入推進。印發(fā)實施《國家適應氣候變化戰(zhàn)略2035》，深化氣候適應型城市建設試點，開展城市體檢和海綿城市建設試點工作。氣候系統(tǒng)監(jiān)測向多圈層拓展，氣象災害預警能力持續(xù)提升。強化重大災害防范應對，基本建成全國應急指揮體系。加強基礎(chǔ)設施韌性建設，出臺國家氣候變化健康適應行動方案。將適應氣候變化要求納入各級國土空間規(guī)劃，加強青藏高原、黃河流域、長江流域等重點區(qū)域適應工作。發(fā)布早期預警促進適應行動方案，打造氣候適應伙伴關(guān)系。

（五）基礎(chǔ)能力穩(wěn)步夯實。建立健全碳排放統(tǒng)計核算體系，上線國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫，常態(tài)化編制國家溫室氣體清單。印發(fā)關(guān)于建立碳足跡管理體系的實施方案，開展產(chǎn)品碳足跡標準編制、標識認證等工作。出臺國家應對氣候變化標準體系建設方案，持續(xù)開展碳計量能力建設。多顆生態(tài)環(huán)境監(jiān)測衛(wèi)星在軌運行，提升遙感監(jiān)測能力。將碳排放管理員、碳匯計量評估師等納入職業(yè)分類大典，增設20個應對氣候變化相關(guān)普通本科和職業(yè)本科專業(yè)，加快專業(yè)化人才培養(yǎng)。開展多種宣傳活動，探索碳普惠等公眾參與機制，提升全民綠色低碳意識。

（六）科技創(chuàng)新和政策激勵不斷強化。完善碳達峰碳中和科技創(chuàng)新體制機制，編制碳中和技術(shù)發(fā)展路線圖。建設碳達峰碳中和相關(guān)全國重點實驗室，強化低碳零碳基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)布局，加強氣候變化機理研究與應對關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。完善市場導向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，推廣應用綠色低碳技術(shù)。中央財政不斷加大投入力度，重點支持新能源發(fā)展、綠色低碳科技創(chuàng)新等。推動綠色稅制改革，落實新能源汽車車輛購置稅減免等優(yōu)惠政策。強化綠色金融支持，建設生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫，設立國家綠色發(fā)展基金，加強信息披露。截至2024年底，碳減排支持工具激勵貸款發(fā)放超1.3萬億元，綠色貸款余額36.6萬億元。

（七）為全球氣候治理作出重要貢獻。服務元首氣候外交，參與和引領(lǐng)全球氣候治理，為《巴黎協(xié)定》落實作出重要貢獻。發(fā)起建立“基礎(chǔ)四國”、氣候行動部長級會議等多邊磋商機制，凝聚政治共識。高質(zhì)量履行國際義務，向聯(lián)合國提交氣候履約報告。作為全球最大清潔技術(shù)出口和投資國，推動風電、光伏成本大幅下降。開展應對氣候變化國際合作，深化南南合作，共建綠色“一帶一路”，推進全球發(fā)展倡議合作。全面參與引導各領(lǐng)域氣候問題磋商，積極應對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）等單邊措施，推動規(guī)則標準國際銜接互認。

二、面臨的困難和挑戰(zhàn)

在取得積極進展的同時，我們也清醒認識到，我國作為最大發(fā)展中國家，仍面臨一系列問題與挑戰(zhàn)，統(tǒng)籌發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的難度進一步加大，應對氣候變化和碳達峰碳中和工作任重道遠。

（一）碳排放強度控制難度大?！笆奈濉币詠恚鞯貐^(qū)各部門全力推進碳強度下降取得積極進展，但受新冠疫情、極端天氣、國際經(jīng)濟貿(mào)易環(huán)境變化等影響，推動碳強度下降難度較大。我國要用全球歷史上最短時間實現(xiàn)碳達峰到碳中和，完成全球最高碳強度降幅，任務十分艱巨。

（二）持續(xù)推進綠色低碳轉(zhuǎn)型面臨挑戰(zhàn)。能源需求持續(xù)較快增長，受數(shù)智化應用加速、氣候變暖等影響，未來用電需求可能更高。新能源發(fā)電比例提升更加凸顯煤電調(diào)峰等兜底保供作用，對電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力提出更高要求。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度加大，部分地方盲目上馬“兩高”項目問題有所抬頭，新興產(chǎn)業(yè)面臨部分核心技術(shù)“卡脖子”、同質(zhì)化競爭等挑戰(zhàn)。

（三）法律政策體系亟待健全。應對氣候變化法律體系和標準制度尚不完善，亟需加強政策協(xié)同。能源體制機制改革有待進一步深化，碳核算、碳足跡、綠證、碳市場等政策銜接需進一步加強。適應氣候變化工作體系仍較為薄弱，資金與技術(shù)缺口較大。

（四）基礎(chǔ)能力需要進一步提升。碳排放統(tǒng)計核算手段不足，數(shù)據(jù)準確性和時效性有待提升，排放因子本土化程度不高?；A(chǔ)研究和科技創(chuàng)新不足，關(guān)鍵低碳零碳負碳技術(shù)尚未規(guī)?；瘧?。部分地方和企業(yè)對應對氣候變化和碳達峰碳中和工作認識不足，仍依賴傳統(tǒng)高耗能高排放發(fā)展路徑，能力與工作要求存在差距。

（五）國際氣候治理形勢復雜嚴峻。氣候危機加劇，2024年全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升幅首次突破1.5℃，全球氣候行動緊迫性進一步增強。全球氣候治理面臨不確定性，特朗普政府宣布再次退出《巴黎協(xié)定》，CBAM等單邊措施呈擴大化趨勢。

三、下一步工作考慮

今年是我國碳達峰碳中和目標提出五周年。我們將以習近平生態(tài)文明思想為指導，堅持系統(tǒng)觀念，持續(xù)實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，編制2035年NDC目標并推動落實，形成綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展新局面。

（一）健全法律政策，統(tǒng)籌推動落實應對氣候變化目標任務。配合立法機關(guān)研究制定應對氣候變化和碳達峰碳中和專項法律，加快推動出臺生態(tài)環(huán)境法典，推動制修訂節(jié)約能源法等法律法規(guī)。持續(xù)提升碳排放監(jiān)管執(zhí)法效能，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制。依法打擊碳市場數(shù)據(jù)弄虛作假行為。加強部門協(xié)調(diào)配合、政策統(tǒng)籌和數(shù)據(jù)共享，持續(xù)開展形勢分析和調(diào)度提醒，盡最大努力落實“十四五”碳強度下降目標。謀劃好“十五五”有關(guān)工作，加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系，制定碳達峰碳中和綜合評價考核辦法。

（二）聚焦重點領(lǐng)域，加快發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型。加快建設新型能源體系，堅持先立后破，推進大型風光基地建設和水風光一體化發(fā)展，因地制宜發(fā)展分布式能源。積極安全有序發(fā)展核電。大力實施可再生能源替代行動，科學布局抽水蓄能、新型儲能、光熱發(fā)電。加強化石能源尤其是煤炭清潔高效利用。深化電力體制改革，支持綠電直連等新模式新業(yè)態(tài)發(fā)展。推進產(chǎn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，有力有效管控“兩高”項目，加快淘汰落后低效產(chǎn)能，深入實施節(jié)能降碳改造、重大技術(shù)改造升級和大規(guī)模設備更新工程，建設一批零碳園區(qū)、零碳工廠，深化低碳城市建設。加快數(shù)字化綠色化協(xié)同轉(zhuǎn)型發(fā)展，深化人工智能等在重點領(lǐng)域應用。支持綠色建筑發(fā)展，強化綠色設計和綠色建造。優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，持續(xù)推廣新能源汽車。鞏固提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。

（三）健全市場機制，著力構(gòu)建更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。加快全國碳市場建設，建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的配額分配方式，有序提高有償分配比例。逐步豐富交易品種、交易主體、交易方式，有序擴大覆蓋行業(yè)范圍。持續(xù)完善溫室氣體自愿減排交易機制，研究建立跨境碳交易管理制度。穩(wěn)慎推進金融機構(gòu)探索開發(fā)相關(guān)綠色金融產(chǎn)品和服務。加強綠電、綠證、碳交易等市場化機制的政策協(xié)同。

（四）完善工作體系，全面提升適應氣候變化能力。健全適應氣候變化工作機制，加大城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設施等重點領(lǐng)域和青藏高原等重點區(qū)域適應行動力度。多渠道強化預警平臺建設，提升極端天氣氣候事件防范應對能力。研究構(gòu)建適應氣候變化指標體系，制定成效評估方法，定期開展評估。繼續(xù)深化氣候適應型城市建設試點。

（五）加強支撐保障，系統(tǒng)提升基礎(chǔ)能力。推進碳排放統(tǒng)計核算體系建設，建立碳排放統(tǒng)計快報制度，提高數(shù)據(jù)準確性和時效性。完善國家溫室氣體排放因子數(shù)據(jù)庫，建設國家溫室氣體監(jiān)測站網(wǎng)和立體監(jiān)測體系。建立產(chǎn)品碳足跡管理體系、產(chǎn)品碳標識認證制度。建立完善標準計量體系，完善應對氣候變化標準體系，加快能耗能效標準升級。完善綠色低碳科技創(chuàng)新體系，規(guī)劃應對氣候變化一攬子重大工程。加強基礎(chǔ)研究，加大可控核聚變、二氧化碳捕集利用封存、儲能等前沿和顛覆性技術(shù)研發(fā)力度，推進碳匯、非二氧化碳溫室氣體減排技術(shù)研究。打造校企地聯(lián)合創(chuàng)新平臺，提高科技成果轉(zhuǎn)化效能。推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，加強人才培養(yǎng)。完善綠色稅制，繼續(xù)落實節(jié)能減排等相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。完善綠色金融政策，做好碳減排支持工具支持領(lǐng)域擴容。推進氣候投融資，加強財政資金與金融工具配合。倡導綠色消費，推廣綠色低碳生產(chǎn)生活方式。

（六）堅持多邊主義，持續(xù)提升我國在全球氣候治理中的影響力、引導力和塑造力。強化雙多邊合作交流，推動多領(lǐng)域、多層次國際合作，深化應對氣候變化南南合作，反對單邊主義、保護主義，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。研究跟蹤國際氣候領(lǐng)域法律發(fā)展動態(tài)，加強綠色貿(mào)易投資國際合作，推動碳排放統(tǒng)計核算、碳足跡等規(guī)則標準國際銜接互認。編制氣候變化透明度履約報告。加強習近平生態(tài)文明思想國際傳播，為全球氣候治理貢獻中國智慧和中國方案。

我國生態(tài)文明建設已進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期。我們將深入貫徹黨中央決策部署，在全國人大及其常委會的監(jiān)督支持下，以更高站位、更寬視野、更大力度、更實舉措推動工作，加緊經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，加快建設美麗中國，推動共建清潔美麗世界，為推進中國式現(xiàn)代化提供更強有力的支撐保障。

來源：中國人大網(wǎng)、中國環(huán)境