《中華人民共和國(guó)森林法》已由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于2019年12月28日修訂通過(guò)，自2020年7月1日起施行。

森林經(jīng)營(yíng)管理是貫穿森林法修改的一條主線(xiàn)，作為重點(diǎn)內(nèi)容得到了加強(qiáng)。這對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)，提高森林質(zhì)量，促進(jìn)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有舉足輕重的作用。

吉林省白河林業(yè)局保護(hù)性經(jīng)營(yíng)后恢復(fù)起來(lái)的闊葉紅松林 張會(huì)儒攝

一、森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐需要法律作出回答

森林經(jīng)營(yíng)作為林業(yè)專(zhuān)有概念，是以提高森林質(zhì)量，建立穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，為修復(fù)和增強(qiáng)森林的供給、調(diào)節(jié)、服務(wù)、支持等多種功能，而開(kāi)展的一系列貫穿整個(gè)森林生長(zhǎng)周期的保護(hù)和培育森林的活動(dòng)。

現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理有4個(gè)要點(diǎn)：

一是森林經(jīng)營(yíng)的目的是培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。穩(wěn)定健康的森林生態(tài)系統(tǒng)有合理的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)林分沒(méi)有達(dá)到，就需要輔以人為措施，促進(jìn)森林盡快達(dá)到理想狀態(tài)。這就是森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

二是森林經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)則是模擬林分的自然過(guò)程。森林生長(zhǎng)發(fā)育的基本規(guī)律是連續(xù)覆蓋（永遠(yuǎn)保持森林環(huán)境）、優(yōu)勝劣汰、自然更新。森林經(jīng)營(yíng)應(yīng)該模擬這個(gè)過(guò)程。模擬不是照搬。根據(jù)現(xiàn)實(shí)林分情況，以地帶性頂級(jí)群落的發(fā)展過(guò)程為參照，以比較小的干擾，或者補(bǔ)充目的樹(shù)、或者清除干擾木，把更多的資源用在目標(biāo)樹(shù)的培育上，加快群體的生長(zhǎng)發(fā)育過(guò)程和促進(jìn)森林健康，縮短林木培育周期。

三是森林經(jīng)營(yíng)貫穿整個(gè)森林生命周期。同林齡的全生命周期包括幼苗、幼樹(shù)、幼齡林、中齡林、近熟林、成熟林和過(guò)熟林等階段，異林齡的全生命周期包括建群階段、競(jìng)爭(zhēng)生長(zhǎng)階段、質(zhì)量選擇階段、近自然森林階段、天然恒續(xù)林階段等階段。針對(duì)每個(gè)階段采取不同的經(jīng)營(yíng)措施，就構(gòu)成了森林的經(jīng)營(yíng)周期。

四是要按照森林經(jīng)營(yíng)計(jì)劃（規(guī)劃、方案）實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)。森林生命周期的長(zhǎng)期性和森林類(lèi)型的多樣性，決定了森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性，存在錯(cuò)不起、悔不及的特點(diǎn)，必須要編制森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（方案），進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和預(yù)先部署。

但是，相當(dāng)一段時(shí)間，受認(rèn)識(shí)水平、發(fā)展階段的限制，我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)工作重心有所偏離，主要表現(xiàn)在：一是追求短平快，森林經(jīng)營(yíng)短期行為嚴(yán)重，森林資源質(zhì)量難以持續(xù)提高。二是將森林經(jīng)營(yíng)等同于一般的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，目標(biāo)主要放在森林資源的采伐利用上，忽視了對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的培育。三是人工造林樹(shù)種、結(jié)構(gòu)單一，忽視了鄉(xiāng)土樹(shù)種使用和混交林的營(yíng)造。四是不完善的森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體系，難以滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)森林多種功能的需求。五是缺乏系統(tǒng)性的森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃，森林經(jīng)營(yíng)方案制度體系不健全。六是缺少全周期經(jīng)營(yíng)的理念，將森林經(jīng)營(yíng)片面理解為采伐。七是保護(hù)、經(jīng)營(yíng)和利用的關(guān)系處理過(guò)于簡(jiǎn)單，一講保護(hù)，就禁止一切經(jīng)營(yíng)和利用活動(dòng)；一講經(jīng)營(yíng)和利用，就造成資源的過(guò)度采伐利用。

2008年以來(lái)，森林經(jīng)營(yíng)成為林業(yè)工作的一大主題，國(guó)家采取了一系列的政策措施來(lái)解決森林經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，森林經(jīng)營(yíng)開(kāi)始步入正軌，但仍缺少社會(huì)層面的整體認(rèn)識(shí)和觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，重要原因就是沒(méi)有在法律層面固化?，F(xiàn)在，林業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了高質(zhì)量綠色發(fā)展階段，著力提高森林質(zhì)量、增強(qiáng)森林生態(tài)功能是這個(gè)階段的重要目標(biāo)，森林經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)這個(gè)階段目標(biāo)的重要抓手。

因此，急需對(duì)制約森林經(jīng)營(yíng)的一些關(guān)鍵問(wèn)題作出法律上的回答。這次修改森林法，本著科學(xué)、求實(shí)的精神，立足于我國(guó)林業(yè)的發(fā)展階段，遵循現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理，充分吸收了社會(huì)各界對(duì)森林經(jīng)營(yíng)工作的意見(jiàn)和建議，對(duì)森林經(jīng)營(yíng)作出了法律規(guī)定，起到了澄清認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀(guān)念、理順?biāo)悸?、完善體系、規(guī)范實(shí)踐的引領(lǐng)作用。

二、森林經(jīng)營(yíng)內(nèi)容體現(xiàn)在修法七個(gè)方面

新修訂的森林法在結(jié)構(gòu)上作了較大調(diào)整，從1998年《森林法》7章擴(kuò)展至9章，條文從49條增加到84條。森林經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在7個(gè)方面，涉及6章16條。

1.森林經(jīng)營(yíng)的總原則

關(guān)于森林經(jīng)營(yíng)的原則，總則第三條規(guī)定“保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則”。這是林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的原則，更是森林經(jīng)營(yíng)的原則。

尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理的準(zhǔn)則之一。這個(gè)準(zhǔn)則就是森林經(jīng)營(yíng)要尊重和模擬森林的自然發(fā)育規(guī)律，這些規(guī)律按對(duì)象分有林木個(gè)體和群體（林分）發(fā)育規(guī)律，按年齡結(jié)構(gòu)分有同齡林和異齡林發(fā)育規(guī)律，按發(fā)育階段分有幼苗、幼樹(shù)、幼齡林、中齡林、近熟成熟林和過(guò)熟林發(fā)育規(guī)律，有適地適樹(shù)規(guī)律、能量和物質(zhì)交換和累積規(guī)律、種間交互規(guī)律、形態(tài)生長(zhǎng)規(guī)律、結(jié)構(gòu)組成規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)（自然稀疏）規(guī)律、產(chǎn)量形成規(guī)律、自然更新規(guī)律和群落演替規(guī)律等。這些規(guī)律是森林經(jīng)營(yíng)的基本遵循。

保育結(jié)合就是在嚴(yán)格保護(hù)的同時(shí)，采取科學(xué)手段，對(duì)退化森林生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)。森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)包括林地保護(hù)和地上林木資源保護(hù)兩個(gè)方面，對(duì)這兩個(gè)方面資源的保護(hù)策略是不同的。林地保護(hù)主要是保護(hù)不被破壞和不退化，而對(duì)于地上林木資源的保護(hù)除保護(hù)不被破壞和不退化外，更重要的是經(jīng)營(yíng)培育，即通過(guò)科學(xué)的培育措施，促進(jìn)森林資源的增長(zhǎng)，縮短培育周期，這就是保育。所以，保育是積極的保護(hù)，要變被動(dòng)的保護(hù)為主動(dòng)的經(jīng)營(yíng)保育，提高森林質(zhì)量，才能在更高的層次上保護(hù)森林。

可持續(xù)發(fā)展是既要滿(mǎn)足當(dāng)代人的發(fā)展需要，又要為子孫后代保留繼續(xù)發(fā)展的潛力的發(fā)展，換句話(huà)說(shuō)，就是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，是新發(fā)展理念的重要內(nèi)容。林業(yè)在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，而森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐路徑。

2.森林經(jīng)營(yíng)的總目標(biāo)

關(guān)于森林經(jīng)營(yíng)的總目標(biāo)，總則第六條規(guī)定：國(guó)家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)就是林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的總目標(biāo)，更是森林經(jīng)營(yíng)的總目標(biāo)，也是現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理的要點(diǎn)之一。森林是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，好的生態(tài)系統(tǒng)才能發(fā)揮完整的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能。一個(gè)穩(wěn)定健康的森林生態(tài)系統(tǒng)能夠天然更新，必須有一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)，它包括樹(shù)種組成、林分密度、直徑和樹(shù)高結(jié)構(gòu)、下木和草本層結(jié)構(gòu)、土壤結(jié)構(gòu)等?，F(xiàn)實(shí)林分沒(méi)有達(dá)到這樣的結(jié)構(gòu)，需要輔助一些人為措施，促進(jìn)森林盡快達(dá)到理想狀態(tài)，這就是森林經(jīng)營(yíng)措施。森林狀況不同，需要采用不同的經(jīng)營(yíng)措施。這一規(guī)定體現(xiàn)了森林經(jīng)營(yíng)思想的轉(zhuǎn)變，將森林經(jīng)營(yíng)從單純獲取木材徹底轉(zhuǎn)變到培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)上來(lái)。

3.造林

造林是森林經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)，在歷次的《森林法》中都是單獨(dú)成章。本次也不例外，只不過(guò)將名稱(chēng)由“植樹(shù)造林”改成了“造林綠化”。這一部分的修改突出體現(xiàn)了轉(zhuǎn)變?cè)炝炙悸泛图訌?qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等思想。

第四十五條規(guī)定，“各級(jí)人民政府組織造林綠化，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，優(yōu)化林種、樹(shù)種結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)使用鄉(xiāng)土樹(shù)種和林木良種、營(yíng)造混交林，提高造林綠化質(zhì)量”。這里的核心主題是明確新任務(wù)、保護(hù)原生態(tài)、重視造林質(zhì)量，關(guān)鍵詞是優(yōu)化林種、樹(shù)種結(jié)構(gòu)、使用鄉(xiāng)土樹(shù)種和林木良種、營(yíng)造混交林。

優(yōu)化林種、樹(shù)種結(jié)構(gòu)，這是基于我國(guó)造林綠化所處的發(fā)展階段確定的。上次森林法出臺(tái)后的20多年，我國(guó)在造林綠化上取得了巨大成就，森林植被得到了大面積恢復(fù)，造起來(lái)、綠起來(lái)的目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)，營(yíng)造林的主要任務(wù)已經(jīng)從量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)的提升，即優(yōu)化林種、樹(shù)種結(jié)構(gòu)，加速森林生長(zhǎng)，提高森林生產(chǎn)力，增強(qiáng)森林生態(tài)功能。國(guó)家林業(yè)和草原局已經(jīng)出臺(tái)了森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程規(guī)劃，主要目標(biāo)就是精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量、增強(qiáng)生態(tài)功能和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。

使用鄉(xiāng)土樹(shù)種和林木良種，這是構(gòu)建高質(zhì)量森林生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)土樹(shù)種是指原產(chǎn)當(dāng)?shù)夭⒔?jīng)過(guò)長(zhǎng)期的自然選擇，經(jīng)受當(dāng)?shù)貥O端氣候條件、病蟲(chóng)害侵襲等一系列自然災(zāi)害考驗(yàn)仍能健壯生長(zhǎng)的樹(shù)種。一段時(shí)間以來(lái)，由于我國(guó)在林業(yè)發(fā)展上追求短平快，生態(tài)恢復(fù)急于求成，大量應(yīng)用外來(lái)速生樹(shù)種，重“洋”輕“土”，忽視了對(duì)鄉(xiāng)土樹(shù)種的培育和應(yīng)用。隨著外來(lái)樹(shù)種所帶來(lái)的生物危害的增加和后期不足等問(wèn)題加劇，人們逐漸認(rèn)識(shí)到了鄉(xiāng)土樹(shù)種的重要性。目前，鄉(xiāng)土樹(shù)種已經(jīng)成為我國(guó)造林樹(shù)種的首選。從另一方面來(lái)看，重視鄉(xiāng)土樹(shù)種的使用，也是保護(hù)原生態(tài)思想的體現(xiàn)。

營(yíng)造混交林是基于我國(guó)多年來(lái)造林的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和科學(xué)研究的成果確定的。所謂混交林，是由兩個(gè)或兩個(gè)以上樹(shù)種組成的森林。科學(xué)研究表明，混交林具有生物多樣性高、充分利用空間和營(yíng)養(yǎng)面積、能較好地發(fā)揮防護(hù)效益、可增強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的能力、改善立地條件、提高林產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量等優(yōu)點(diǎn)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)人工造林以純林為主，有“東北落葉松、華北楊家將、南方沙家浜”的說(shuō)法，凸顯了“單一性導(dǎo)致脆弱性”的問(wèn)題，表現(xiàn)為生物多樣性下降、林分生產(chǎn)力低下、地力衰退、水土保持能力降低、易暴發(fā)病蟲(chóng)害等方面。近年來(lái)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，在造林和撫育經(jīng)營(yíng)中，重視構(gòu)建異齡混交林，對(duì)人工純林開(kāi)展近自然化混交改造，取得了積極效果。

關(guān)于加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，第四十六條規(guī)定了修復(fù)的總體要求，即“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的措施，科學(xué)保護(hù)修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)”。這里包含了兩個(gè)重要思想。一是明晰了自然恢復(fù)和人工修復(fù)的關(guān)系。森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)既要堅(jiān)持自然恢復(fù)，也要注重人工修復(fù)。要優(yōu)先利用自然力來(lái)恢復(fù)，在缺乏自然恢復(fù)能力的條件下，如荒漠化地區(qū)、干旱地區(qū)、石質(zhì)山區(qū)等困難立地條件下，要想恢復(fù)森林植被，就要采取人工造林的方式，有的甚至要工程造林才能成功，這符合因地制宜、實(shí)事求是的自然生態(tài)恢復(fù)的科學(xué)理念。二是明確了修復(fù)的對(duì)象是森林生態(tài)系統(tǒng)，而不是單個(gè)林木和單一功能，通過(guò)修復(fù)要實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能的提升和優(yōu)化。這一點(diǎn)正是過(guò)去認(rèn)識(shí)中的不足之處。

在明確了森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的總體要求后，緊接著的兩款進(jìn)一步明確了修復(fù)的對(duì)象和任務(wù)，包括對(duì)坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、嚴(yán)重石漠化耕地、嚴(yán)重污染耕地等需要生態(tài)修復(fù)的耕地實(shí)施有計(jì)劃的退耕還林還草，對(duì)自然因素等導(dǎo)致的荒廢和受損山體、退化林地以及宜林荒山荒地荒灘，因地制宜實(shí)施森林生態(tài)修復(fù)工程，恢復(fù)植被。這些將是今后我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的主戰(zhàn)場(chǎng)。

4.森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)

對(duì)于分類(lèi)經(jīng)營(yíng)，新《森林法》作出了系列規(guī)定，包括基本制度、原則、劃定對(duì)象、經(jīng)營(yíng)策略等方面，體現(xiàn)在6條中。

首先，總則的第六條明確了“國(guó)家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理，突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能”的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)制度，這是分類(lèi)經(jīng)營(yíng)作為基本法律制度首次寫(xiě)入《森林法》。

其次，明確了分類(lèi)原則。第四十七條規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)生態(tài)保護(hù)的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或者生態(tài)狀況脆弱，以發(fā)揮生態(tài)效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林”。

再次，在第四十八條明確了公益林的劃定對(duì)象，第五十條規(guī)定了鼓勵(lì)發(fā)展的商品林類(lèi)型。

最后，明確了經(jīng)營(yíng)策略。第四十九條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)”“對(duì)公益林中生態(tài)功能低下的疏林、殘次林等低質(zhì)低效林，采取林分改造、森林撫育等措施，提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)功能”。第五十一條規(guī)定，“商品林由林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法自主經(jīng)營(yíng)。在不破壞生態(tài)的前提下，可以采取集約化經(jīng)營(yíng)措施，合理利用森林、林木、林地，提高商品林經(jīng)濟(jì)效益”。

森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)來(lái)源于林業(yè)分工論的思想，形成于20世紀(jì)70年代后期的美國(guó)。它的核心思想是在國(guó)土中劃出少量土地發(fā)展工業(yè)人工林，承擔(dān)大部分商品材生產(chǎn)任務(wù)，稱(chēng)為“商品林”；其次劃出一塊“公益林”，包括城市森林、風(fēng)景林、自然保護(hù)區(qū)、水土保持林等，用以改善生態(tài)壞境；再劃出一塊“多功能林”。基于林業(yè)分工論，衍生出了兩種林業(yè)發(fā)展模式，即法國(guó)模式和澳新模式。法國(guó)把國(guó)有林劃分三大模塊，即木材培育、公益森林和多功能森林；澳大利亞和新西蘭模式對(duì)天然林與人工林實(shí)行分類(lèi)管理，即天然林主要是發(fā)揮生態(tài)、環(huán)境方面的作用，而人工林主要是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。在北美，則采用三類(lèi)林模式，即將林地區(qū)劃為3個(gè)區(qū)域，即保護(hù)區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)區(qū)和木材生產(chǎn)區(qū)，每個(gè)區(qū)域都被賦予了特殊的管理和經(jīng)營(yíng)目的?；诖怂枷耄覈?guó)從1999年開(kāi)始，在原有五大林種的基礎(chǔ)上，實(shí)行新的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體系，即將森林分為公益林和商品林。公益林是指以發(fā)揮森林生態(tài)效益等生態(tài)功能為主要目的的森林，包括防護(hù)林和特種用途林。商品林是指以生產(chǎn)木材及其他林產(chǎn)品為主要目的的森林，包括用材林、經(jīng)濟(jì)林和能源林。

新《森林法》中對(duì)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的系列規(guī)定，吸收了世界先進(jìn)的林業(yè)經(jīng)營(yíng)思想和我國(guó)實(shí)踐應(yīng)用的成果，從法律上明確了森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體系，傳遞了公益林的嚴(yán)格保護(hù)和保育結(jié)合，商品林的自主經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)和兼顧生態(tài)的現(xiàn)代森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的理念。

5.森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和方案

重視森林經(jīng)營(yíng)計(jì)劃（規(guī)劃、方案）的作用是現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理的要點(diǎn)之一。本次修改，強(qiáng)化森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃和森林經(jīng)營(yíng)方案的作用成為突出亮點(diǎn)。

首先，是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，將原《森林法》關(guān)于林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步具體化，發(fā)展規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相結(jié)合。明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。第二十六條明確要求，“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)可以結(jié)合本地實(shí)際，編制林地保護(hù)利用、造林綠化、森林經(jīng)營(yíng)、天然林保護(hù)等相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”。近年來(lái)，隨著林業(yè)管理的科學(xué)化和規(guī)范化，這些專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制已經(jīng)在實(shí)踐中推開(kāi)，在林業(yè)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)管理中發(fā)揮著重要作用。如《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016-2050年）》已經(jīng)印發(fā)，正在加快推進(jìn)建立全國(guó)、省、縣三級(jí)規(guī)劃體系。這次吸收了成熟的實(shí)踐成果，以法律條文的形式固定下來(lái)，對(duì)于全面落實(shí)依法治林、依規(guī)營(yíng)林，避免短期經(jīng)營(yíng)行為具有重要意義。

其次，從根本上強(qiáng)化了森林經(jīng)營(yíng)方案的法律地位。新《森林法》第五十三條規(guī)定，“國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)編制森林經(jīng)營(yíng)方案，明確森林培育和管護(hù)的經(jīng)營(yíng)措施”“國(guó)家支持、引導(dǎo)其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)者編制森林經(jīng)營(yíng)方案”。從字面來(lái)看，這一條規(guī)定與上一版《森林法》相比，沒(méi)有太大變化，唯一不同的是在應(yīng)當(dāng)編制森林經(jīng)營(yíng)方案的單位中取消了“自然保護(hù)區(qū)”。這并不意味著自然保護(hù)區(qū)就不需要編制森林經(jīng)營(yíng)方案了，因?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)已歸林業(yè)部門(mén)管理，可以將其理解為林業(yè)事業(yè)單位的一種，也應(yīng)當(dāng)編制森林經(jīng)營(yíng)方案。但由于自然保護(hù)區(qū)實(shí)施的主要是嚴(yán)格保護(hù)，涉及造林、撫育、主伐、人工更新等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很少，編制的是以生物多樣性和珍稀瀕危野生動(dòng)植物棲息地為主的森林經(jīng)營(yíng)方案。關(guān)于森林經(jīng)營(yíng)方案內(nèi)容的重要變化是在第八章法律責(zé)任中。第七十二條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位未履行保護(hù)培育森林資源義務(wù)、未編制森林經(jīng)營(yíng)方案或者未按照批準(zhǔn)的森林經(jīng)營(yíng)方案開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令限期改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這是新增加的內(nèi)容。在上一版《森林法》中，森林經(jīng)營(yíng)方案制度已經(jīng)被寫(xiě)入，也就是說(shuō)已經(jīng)明確了它的法律地位，但是由于沒(méi)有配套的監(jiān)督、檢查和懲罰規(guī)定，森林經(jīng)營(yíng)方案制度并沒(méi)有得到很好的落實(shí)，應(yīng)當(dāng)編制而沒(méi)有編制以及編制了卻不執(zhí)行的現(xiàn)象非常普遍。新法中這一規(guī)定的出臺(tái)與第五十三條相呼應(yīng)，對(duì)森林經(jīng)營(yíng)方案的編制和執(zhí)行提出了更高的要求，從根本上強(qiáng)化了森林經(jīng)營(yíng)方案的法律地位，對(duì)于建立以森林經(jīng)營(yíng)方案為核心的森林經(jīng)營(yíng)制度體系建設(shè)、實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)將發(fā)揮重要作用。

6.森林采伐

森林采伐在森林保護(hù)和經(jīng)營(yíng)中是一項(xiàng)關(guān)鍵活動(dòng)。因此，以往的歷次《森林法》中都是單獨(dú)成章的，而本次修訂，將其與森林經(jīng)營(yíng)管理合并，是認(rèn)識(shí)上的一次重要轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，在森林采伐認(rèn)識(shí)和理解上存在一定的偏差，主要將其作為森林利用和消耗森林資源的手段，加以嚴(yán)格管理，更有甚者，將采伐等同于破壞。實(shí)際上，就森林采伐的本身來(lái)看，它并不會(huì)直接造成森林資源的破壞，它不僅是森林利用的手段，更重要的是調(diào)節(jié)森林結(jié)構(gòu)、促進(jìn)森林生長(zhǎng)和正向演替的重要經(jīng)營(yíng)措施，之所以會(huì)造成森林資源的破壞，是因?yàn)槲覀冮L(zhǎng)期以來(lái)以木材生產(chǎn)為目的，過(guò)度采伐造成的。本次將其作為一種森林經(jīng)營(yíng)措施納入森林經(jīng)營(yíng)管理，是認(rèn)識(shí)上的一次重要轉(zhuǎn)變。

對(duì)于采伐森林、林木應(yīng)當(dāng)遵守的要求，新《森林法》在分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。第五十五條規(guī)定，公益林只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐。但是，因科研或者實(shí)驗(yàn)、防治林業(yè)有害生物、建設(shè)護(hù)林防火設(shè)施、營(yíng)造生物防火隔離帶、遭受自然災(zāi)害等需要采伐的除外；商品林應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，采取不同采伐方式，嚴(yán)格控制皆伐面積，伐育同步規(guī)劃實(shí)施；自然保護(hù)區(qū)的林木，禁止采伐。但是，因防治林業(yè)有害生物、森林防火、維護(hù)主要保護(hù)對(duì)象生存環(huán)境、遭受自然災(zāi)害等特殊情況必須采伐的和實(shí)驗(yàn)區(qū)的竹林除外。這里有亮點(diǎn)的是兩個(gè)“除外”。第一個(gè)“除外”就是因科研或者實(shí)驗(yàn)、防治林業(yè)有害生物、建設(shè)護(hù)林防火設(shè)施、營(yíng)造生物防火隔離帶、遭受自然災(zāi)害等需要采伐公益林的，可以不受只能進(jìn)行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)采伐的限制，也就是可以進(jìn)行主伐；第二個(gè)“除外”就是因防治林業(yè)有害生物、森林防火、維護(hù)主要保護(hù)對(duì)象生存環(huán)境、遭受自然災(zāi)害等特殊情況必須采伐自然保護(hù)區(qū)林木和采伐自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)的竹林不受禁止采伐的限制。這兩個(gè)“除外”是上一版《森林法》中沒(méi)有的，因此，造成了一些必要的、科學(xué)的森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和科研試驗(yàn)無(wú)法開(kāi)展，修改的呼聲一直很高，本次修改解決了這個(gè)問(wèn)題。

7.天然林保護(hù)

第三十二條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行天然林全面保護(hù)制度，嚴(yán)格限制天然林采伐，加強(qiáng)天然林管護(hù)能力建設(shè)，保護(hù)和修復(fù)天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。這是新增條款。

1998年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)及東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)實(shí)施天然林資源保護(hù)工程。黨的十八大以來(lái)，進(jìn)一步加大了天然林保護(hù)力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐。黨的十九大明確要求“完善天然林保護(hù)制度”。2019年，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，對(duì)天然林保護(hù)進(jìn)行了系統(tǒng)全面部署。

本條的內(nèi)容，就是為貫徹落實(shí)黨中央決策部署作出的規(guī)定。這里有兩點(diǎn)重要變化：一是天然林全面保護(hù)制度出臺(tái)后，提的都是“停止天然林的商業(yè)性采伐”，而這里卻沒(méi)有用這一提法，而是提了“嚴(yán)格限制天然林采伐”。相比之下，新的提法比較嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。因?yàn)楹螢?ldquo;商業(yè)性采伐”，難以下一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確的定義。另外，前面已經(jīng)提到了有兩個(gè)“除外”的情況，如果用舊的提法，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。二是提到了“保護(hù)和修復(fù)天然林資源”，如前所述，人工修復(fù)就是一種森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所以這里傳遞了一種理念，即天然林也是需要經(jīng)營(yíng)的，這是符合現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理的，是回歸科學(xué)的體現(xiàn)。當(dāng)然，天然林的修復(fù)或者經(jīng)營(yíng)，既要遵循現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)原理，也要適應(yīng)我國(guó)林業(yè)發(fā)展階段的實(shí)際情況，遵守現(xiàn)階段天然林保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，使之成為符合我國(guó)國(guó)情、林情的科學(xué)之舉。

三、推進(jìn)配套制度建設(shè)保證貫徹實(shí)施

新《森林法》將自2020年7月1日起施行，國(guó)家林業(yè)和草原局已經(jīng)下發(fā)了貫徹實(shí)施新修訂《森林法》的通知，對(duì)扎實(shí)有序做好新法的貫徹實(shí)施作出了全面的部署。森林經(jīng)營(yíng)是《森林法》修改的一條主線(xiàn)，有許多新思想和新要求，需要在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)精神和配套制度建設(shè)方面做更多工作，才能保證正確貫徹實(shí)施。

2019年11月，國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)工作的意見(jiàn)》，對(duì)今后一段時(shí)期（2020-2035年）森林經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施作出了全面部署。由于《意見(jiàn)》的制定和《森林法》的修改正好是同期進(jìn)行的，所以指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)與《森林法》的規(guī)定完全一致，提出的主要任務(wù)是對(duì)《森林法》中森林經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的貫徹落實(shí)?！兑庖?jiàn)》提出了森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐對(duì)接方案：要按照公益林和商品林的分類(lèi)區(qū)劃結(jié)果開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)工作。一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林原則上不開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二級(jí)國(guó)家級(jí)公益林、地方公益林和商品林中的一般用材林，按照突出主導(dǎo)功能的原則，實(shí)施多目標(biāo)經(jīng)營(yíng)。速生豐產(chǎn)林、短輪伐期用材林等商品林，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，同時(shí)考慮生態(tài)環(huán)境約束，開(kāi)展自主經(jīng)營(yíng)。這是對(duì)《森林法》的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)體系的進(jìn)一步細(xì)化，實(shí)現(xiàn)了與《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016-2050）》確定的分類(lèi)體系的銜接，給森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐提供了可操作性依據(jù)。

本次《森林法》的修改是我國(guó)進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代林業(yè)法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山理念，全面推進(jìn)林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。森林經(jīng)營(yíng)是提高森林質(zhì)量、建立健康穩(wěn)定高效森林生態(tài)系統(tǒng)的重要手段，是貫徹落實(shí)“著力提高森林質(zhì)量”的根本舉措，是推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。本次森林經(jīng)營(yíng)有關(guān)內(nèi)容的加強(qiáng)，具有劃時(shí)代的意義，將為促進(jìn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮重要作用。